RECOL/CAFC System Merger

Executive summary

This report is a Privacy Impact Assessment (PIA) for the merged databases: the RCMP's web-based system, Reporting Economic Crime On-Line (RECOL) database and the Canadian Anti-Fraud Centre (CAFC) database (formally known as PhoneBusters). Both of these databases are Canadian repositories for the reporting of domestic and trans-national criminal fraud complaints.

The merging of these databases will provide better coordination of efforts at all levels to deal more effectively with the problem of fraud across jurisdictions. The scope of this PIA encompasses the integration of data collection from RECOL and the CAFC into one common national fraud complaint database. For clarification the updated RECOL reporting system will be now called CAFC Public Facing Module. The updated CAFC Call-Taker system will now be called CAFC Call-Taker Module. Both of these applications will feed into the CAFC centralized Oracle database located in the CPIC Data Centre in Ottawa.

The purpose of the old and new systems is to collect and store data generated by complainants and victims of fraudulent activities. Furthermore it will be used to gather and analyze intelligence information to assist law enforcement and investigative bodies involved in detecting, prosecuting and preventing fraud and other economic crime.

In the current CAFC environment in North Bay, Ontario, the CAFC accepts unverified complaints from the public related to identity theft and a variety of fraud schemes. The information is obtained through direct communication by telephone, facsimile, e-mail and regular mail. The security cleared bilingual call-takers record pertinent information that is voluntarily provided into the CAFC system (PhoneBusters). In the new system (CAFC Call-Taker), the Call-Takers duties will not change except adding the information into a web application instead of a windows application. The new system will also have new features and an up-to-date look. A complainant filing with the CAFC may receive a material copy of their complaint by making a formal request. The CAFC, for privacy reasons, asks that the request go through their local police or through the RCMP Access to Information and Privacy Branch. The filer can amend their original complaint by calling the call-taker centre.

With the new application, a number of Law Enforcement agencies will be granted access to the system in order to query data against the CAFC database. For those Law Enforcement agencies that will not have access to the system, they will request further information from the CAFC in North Bay by phone or e-mail. The CAFC Criminal Intelligence Analytical Unit (CIAU) will run queries for these Law Enforcement Agencies that do not have access to the CAFC system. The CIAU will disseminate complaint information on a priority basis, through intelligence reports emanating from the CAFC CIAU.

History of old applications

PhoneBusters commenced in 1993, as an OPP initiative, with a mandate to identify, investigate, and prosecute illegal telemarketers from Montreal who were preying on residents in Ontario and all across Canada. By 1997, PhoneBusters evolved from an investigative unit into a fraud complaint intake and intelligence centre that provides crime prevention and criminal investigative support. The complaint database maintained by the CAFC became an important tool for law enforcement. In 2001, the RCMP joined PhoneBusters as a contributing partner and it became the PhoneBusters National Call Center and is jointly managed and operated by the Ontario Provincial Police (OPP), Industry Canada's Competition Bureau and the RCMP Federal Coordination Centre. The CAFC is located in North Bay, Ontario.

Another way for complainants to currently report fraud and other economic crime is through RECOL, a secure web-based fraud reporting system which accepts almost any type of criminal fraud complaint via the World-Wide Web. The condition is that there needs to be some Canadian content involved, such as a victim/suspect domiciled in Canada or that the occurrence touched Canadian jurisdictional parameters. RECOL operates in a secure environment similar to what exists in Internet banking, i.e., secure socket layering and appropriate firewall devices.

Originally RECOL was designed and built primarily to keep pace with the advancement of technology and to offer victims an easy way to report economic crime across jurisdictions. A person or organization could use RECOL as a single point of contact to lodge a fraud complaint. RECOL is being mapped to a data standard format coordinated through the Public Safety Interoperability Directorate (PSID) under the auspices of Public Safety and Emergency Preparedness Canada (PSEPC). RECOL is a project recognized under the G-8 Law Enforcement Projects Sub-Group (LEPSG) agenda items. However the new CAFC Public Facing Module will now incorporate the most recent Government of Canada Web Standards (accessibility, usability, interoperability) directives. Currently all RECOL complaints are forwarded electronically through a virtual private network (VPN) to the National Crime Database (NCDB). Partners that have access to NCDB will access and retrieve their information from NCDB. Partners that do not have access to NCDB will have a secure mailbox (secure socket layer, SSL) in the RECOL domain to access and retrieve their information. Presently, the RCMP and the OPP are the only law enforcement agencies receiving direct RECOL notifications. It is expected within the next year that the information supplied to NCDB will stop as a new analytical database is being developed within the RCMP Federal Coordination Centre.

The CAFC Public Facing Module is an RCMP initiative and was developed by the Federal Coordination Centre to replace RECOL. To comply with government regulations, filers will now have to go to the Government of Canada GCKey webpage and sign-in with or register for a GCKey user ID and password prior to accessing the CAFC Public Facing Module which will replace the existing RECOL system. The CAFC Public Facing Module will automate complaint information analysis and directly send the information to the CAFC Oracle database. The CAFC Public Facing data includes personal identifiers such as name, date of birth, address, crime type, suspect information, victim information, filer information and narrative. Prior to the filer entering the information, the filer is presented with the fact that consent to the referral of the information to law enforcement is permitted by them submitting the information via the Internet.

New applications

The new CAFC system will include 3 modules for 3 different user bases. One application will be called CAFC Public-Facing Module and used by public only users. The second application will be called CAFC Call-Taker Module and used mostly by the Centre in North Bay (call-takers, SeniorBusters, Criminal Intelligence Analyst Unit) and by CIO support personnel. The third application will be called CAFC Law Enforcement Module and will be used by approved Law Enforcement partners. The CAFC Public-Facing and CAFC Call-Taker Module will write data to a centralized oracle database. The CAFC Law Enforcement Module will be used only to query a portion of the data stored in the centralized oracle database.

The new CAFC system will support the integrated policing philosophy. This initiative would provide complainants with alternate means of reporting fraud intelligence to law enforcement and accredited investigative bodies, while allowing the collection of complaint information into one centralized national law enforcement repository. Should the filer experience problems in logging onto the CAFC Public Facing Module or has difficulty while filing a complaint, bilingual support personnel would be available through the CAFC. Furthermore, it will reduce the number of duplicate records as the new CAFC Public Facing Module and the CAFC Call-Taker Module will both feed daily into a centralized CAFC Oracle database.

The new CAFC system will provide better criminal information and investigative support to law enforcement agencies through the quick and effective exchange of tactical and strategic information on a national and international basis. This will be done in accordance with the legal parameters for information sharing among respective jurisdictions. The efficiency of the CAFC Criminal Intelligence Analytical Unit will be greatly enhanced with a more robust national CAFC Oracle database.

The new CAFC system will standardize, encourage, and centralize fraud complaint reporting, thereby providing a better overall perspective on fraud activity in Canada. The information stored in the CAFC Oracle database would become one of the main sources of data in Canada for fraud statistics and trend analysis.

Personal information will be collected from complaint filers. At the onset, all filers will be informed of the purpose for collecting personal information and, they must accept that their information may be disclosed to relevant law enforcement agencies. This agreement by the filer must be done in order for their complaint to be included in the CAFC Oracle database. Filers will be further advised that if they are the victim of an ongoing fraud that they should immediately contact their police force of jurisdiction. Once a filer has given consent, all complaint data will be automatically channeled through the CAFC Public Facing Module and stored into the CAFC Oracle database. As has been stated, the information may be subsequently disclosed to law enforcement agencies for the purpose for which it was obtained, as per paragraph 8(2)(a) of the Canadian Privacy Act. The RCMP intends to exercise control over personal information disclosure to the law enforcement partners through privacy compliant MOUs. The CAFC Joint Management Team will be the approval authority granting agencies access to the data related to the CAFC`s mandate. Access to non CAFC related data will be granted by the RCMP Federal Coordination Centre located in Ottawa.

The records contained within the CAFC centralized database will be purged after 20 years from the date of creation. Since the primary purpose of the information is to identify trends, recurring Modus operandi, along with providing suspects, victims and witness information to law enforcement, the retention period will enable analysts to prevent future crimes, solve existing cases by sharing the intelligence information with local, national and international police agencies. The retention period for the operational fraud files will remain as is in their respective Occurrence/Records Management Systems (ORMS), as CAFC data resides as a separate data set on its own database.

The information gathered through the CAFC Oracle database would also be used for the purposes of planning, forecasting, training and intelligence evaluation. The RCMP will ensure that aggregate data and non-personal information will be used for such purposes.

In accordance with Departmental Security Branch and the Threat and Risk Assessment completed, the following privacy risks and mitigating strategies have been established.

• The risk of a technical attack against the application and database will be safeguarded by having the system operate in a highly controlled network environment. An Application scan will be done for the CAFC Public Facing and CAFC Call Taker Modules. The application in the Internet Presence Environment (IPE) will be behind a Web Application Firewall (WAF).
• The risk of unauthorized or unnecessary access to the applications will be safeguarded by having CAFC devices stored in a physically secure location. Law enforcement partners, CAFC and RCMP users will be granted access by the CAFC Policy administrator who will require non-RCMP users to sign Memorandums of Understanding to ensure privacy legislation is adhered to. All users will be required to have a Government of Canada GCKey or an Entrust Token to gain access to the database.
• The risk of the database being compromised will be safeguarded by having the system run on the RCMP ROSS system which will be located in a secure Ottawa location.
• The risk of security incidents will be safeguarded by monitoring, ISP intrusion detection, WAF and Secure Tokens.

In conclusion, the privacy issues and/or risks identified in this PIA can be resolved through the development, documentation and implementation of the resolutions outlined. The appropriate procedures and processes will ensure compliance with the Access to Information Act and the Privacy Act.

La fusion du système RECOL et la base de données du CAFC

Résumé

La présente est une Évaluation des facteurs relatifs à la vie privée (EFVP) pour la base de données qui naîtra de la fusion de la base de données Web de la GRC Signalement en direct des crimes économiques (RECOL) et de la base de données du Centre anti-fraude du Canada (CAFC) (anciennement PhoneBusters). Chacune de ces bases est un dépôt canadien où enregistrer les plaintes de fraude nationale et transnationale.

La fusion de ces bases de données facilitera la coordination des efforts de tous pour lutter plus efficacement contre le problème de la fraude d'un territoire à l'autre. L'EFVP porte sur l'intégration de la collecte de données du RECOL et du CAFC dans une seule base de données nationale en matière de fraude. À des fins de clarté, le système de signalement RECOL modernisé s'appellera le Module public CAFC et le système de prise d'appels du CAFC modernisé s'appellera le Module opérateur CAFC. Ces deux applications seront liées à la base de données centralisée Oracle du CAFC, hébergée au Centre de données du CIPC à Ottawa.

Ces systèmes, dans leur version nouvelle comme ancienne, servent à recueillir et à stocker l'information transmise par les plaignants et les victimes d'activités frauduleuses. On s'en servira aussi pour recueillir et analyser des renseignements afin d'aider les organismes d'application de la loi et d'enquête qui participent à la détection, à la poursuite et à la prévention de la fraude et d'autres crimes économiques.

Dans son environnement actuel à North Bay, en Ontario, le CAFC accepte du public des plaintes non vérifiées de vol d'identité et de divers stratagèmes de fraude. L'information lui parvient par communication directe, soit par téléphone, par télécopieur, par courriel ou par la poste. Un préposé bilingue qui a une habilitation de sécurité note au système du CAFC (PhoneBusters) l'information pertinente fournie volontairement. Avec le nouveau système (Module opérateur CAFC), les fonctions du préposé ne changent pas, sinon qu'il versera l'information dans une application Web plutôt que dans une application Windows. On en profitera pour renouveler l'imagerie et pour ajouter des caractéristiques nouvelles au système. Le plaignant qui fait un signalement au CAFC pourra en recevoir une copie en en faisant la demande. Pour des raisons de confidentialité, le CAFC souhaite que la demande soit faite à la police locale ou à la Direction de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels de la GRC. Le plaignant peut modifier sa plainte d'origine en appelant au poste de réception des plaintes.

Plusieurs organismes d'application de la loi se verront octroyer l'accès à la nouvelle application afin de pouvoir en consulter la base de données. Quant à ceux qui n'y auront pas accès, ils pourront faire des demandes de renseignement au CAFC à North Bay, par téléphone ou par courriel. Le Groupe de l'analyse du renseignement criminel du CAFC (GARC) interrogera les bases de données pour les organismes d'application de la loi qui n'y auront pas accès. Le GARC produira des rapports de renseignements afin de diffuser l'information tirée des plaintes de manière prioritaire.

Origine des applications

Initiative de l'OPP, PhoneBusters a vu le jour en 1993 avec le mandat de démasquer des télévendeurs frauduleux installés à Montréal qui ciblaient des Ontariens et des Canadiens d'ailleurs, de mener l'enquête nécessaire et de les traîner devant la justice. En 1997, PhoneBusters n'était plus tant un groupe d'enquêteurs qu'un centre de réception des plaintes de fraude et de production de renseignement qui appuyait la prévention du crime et les enquêtes criminelles. La base de données des plaintes tenue par le CAFC est devenue un outil précieux pour les organismes d'application de la loi. En 2001, la GRC est devenue partenaire contributeur de PhoneBusters et le centre est devenu le Centre national d'appels PhoneBusters cogéré et coexploité par la Police provinciale de l'Ontario, le Bureau de la concurrence d'Industrie Canada et le Centre fédéral de coordination de la GRC. Le CAFC est situé à North Bay, en Ontario.

Les plaignants ont un autre outil pour signaler la fraude et autres crimes économiques : RECOL, un système Web sécurisé qui accepte le signalement de pratiquement tous les types de fraude sur la Toile. La seule condition posée est qu'il doit y avoir une composante canadienne en cause, par exemple la victime ou le suspect vivrait au Canada ou l'incident se déroulerait en partie au Canada. Le système RECOL fonctionne dans un environnement sécurisé semblable à ce qu'on trouve dans le domaine bancaire c.-à-d. protocole SSL et modules pare-feu adéquats.

À l'origine, le système RECOL a été conçu et lancé surtout pour suivre le rythme de l'évolution de la technologie et pour offrir aux victimes une façon facile de signaler des crimes économiques où qu'ils soient. Le système RECOL offrait aux particuliers et aux organisations un guichet unique où se plaindre d'une fraude. Le système RECOL est cartographié à un format de données standard sous la coordination de la Direction générale de l'interopérabilité en matière de sécurité publique (DGISP), sous la direction de Sécurité publique et Protection civile Canada (SPPCC). Le système RECOL est un projet qui figure au programme du Sous-groupe du G8 sur les projets d'action policière (SGPAP). Le nouveau Module public CAFC satisfera les normes Web les plus récentes du gouvernement du Canada (accessibilité, facilité d'emploi, interopérabilité). À l'heure actuelle, toutes les plaintes enregistrées au système RECOL empruntent un réseau privé virtuel (RPV) pour arriver à la Base nationale de données criminelles (BNDC). Les partenaires qui ont accès à la BNDC ont accès à ses données et peuvent les récupérer. Quant à ceux qui n'ont pas accès à la BNDC, ils ont une boîte aux lettres sécurisée (protocole SSL) dans le domaine RECOL afin d'accéder aux données et de les récupérer. Pour le moment, seules la GRC et l'OPP reçoivent des avis directement du système RECOL. L'on s'attend à ce que le transfert d'information à la BNDC cesse au cours de la prochaine année, quand le Centre fédéral de coordination de la GRC aura mis en œuvre la base de données d'analyse à laquelle il travaille actuellement.

Le Module public CAFC est une initiative de la GRC et a été conçu par le Centre fédéral de coordination pour remplacer le système RECOL. Comme l'exigent les règles gouvernementales, les plaignants devront dorénavant accéder à la page Web CléGC et soit ouvrir une session à l'aide de leur ID d'utilisateur CléGC et de leur mot de passe, soit s'enregistrer afin d'obtenir un ID d'utilisateur CléGC et un mot de passe avant d'accéder au Module public CAFC qui remplacera le système RECOL actuel. Le Module public CAFC automatisera l'analyse des données des plaintes et transmettra directement l'information à la base de données Oracle du CAFC. Les données du Module public CAFC comptent des renseignements personnels : nom, date de naissance, adresse, type de crime, information sur le suspect, information sur la victime, information sur le plaignant et narratif. Avant que le plaignant ne saisisse l'information, on l'avise qu'en envoyant l'information par Internet, il consent à ce qu'elle soit transmise aux organismes d'application de la loi.

Nouvelles applications

Le nouveau système du CAFC comptera trois modules destinés à trois publics d'utilisateurs distincts. Le module appelé Module public CAFC ne sera utilisé que par des utilisateurs publics. Le module appelé Module opérateur CAFC sera utilisé surtout par le personnel du Centre à North Bay (préposés à la réception, SeniorBusters, Groupe de l'analyse du renseignement criminel) et par le personnel de soutien du DPI. Un troisième module, appelé Module enquête CAFC, sera utilisé par les partenaires d'application de la loi autorisés. Les données inscrites au Module public et au Module opérateur seront saisies dans une base de données Oracle centralisée. Le Module enquête CAFC ne servira qu'à interroger une partie des données stockées dans la base de données Oracle centralisée.

Le nouveau système CAFC appuiera la philosophie de la police intégrée. Il offrira aux plaignants de nouvelles façons de signaler la fraude aux organismes d'application de la loi et aux organes d'enquête accrédités, et permettra aux enquêteurs de compiler toute l'information sur les plaintes dans un seul dépôt national centralisé. Si le plaignant éprouvait des difficultés à entrer dans le Module public CAFC ou à y saisir sa plainte, il pourra compter sur l'aide du personnel de soutien bilingue du CAFC. En outre, ce nouveau système réduira le nombre de doublons dans les dossiers, puisque le nouveau Module public CAFC et le Module opérateur CAFC alimenteront tous les jours la base de données centralisée Oracle du CAFC.

Le nouveau système du CAFC fournira aux organismes d'application de la loi un meilleur soutien en information criminelle et en enquête grâce à l'échange efficace et rapide d'information tactique et stratégique d'envergure nationale et internationale, dans le respect des paramètres légaux applicables au partage d'information entre territoires de compétence. La base de données nationale Oracle du CAFC étant plus robuste, elle augmentera de beaucoup l'efficacité du Groupe de l'analyse du renseignement criminel.

Le nouveau système du CAFC favorisera le signalement des plaintes de fraude, les normalisera et les centralisera, ce qui donnera une meilleure perspective globale sur l'activité de fraude au Canada. L'information stockée dans la base de données Oracle du CAFC deviendra l'une des principales sources de données au Canada pour les statistiques sur la fraude et pour l'analyse des tendances.

Des renseignements personnels seront recueillis sur les plaignants. Dès le départ, on les avisera que pour qu'on puisse recueillir des renseignements personnels, ils doivent accepter que leurs données soient communiquées aux organismes d'application de la loi visés. Le plaignant doit consentir à cette divulgation afin que sa plainte soit versée à la base de données Oracle du CAFC. On avisera aussi le plaignant que s'il est victime d'une fraude en cours, il doit communiquer immédiatement avec le service de police compétent. Une fois que le plaignant aura donné son consentement, toutes les données de sa plainte seront automatiquement transmises du Module public CAFC à la base de données Oracle du CAFC où elles seront stockées. Comme on l'a vu, l'information pourra être communiquée à des organismes d'application de la loi aux fins pour lesquelles elle a été recueillie, conformément à l'alinéa 8(2)a) de la Loi sur la protection des renseignements personnels du Canada. Pour que la communication de renseignements personnels à ses partenaires de l'application de la loi respecte la LPRP, la GRC entend leur faire signer des PE à cet effet. L'équipe de cogestion du CAFC aura le pouvoir d'autoriser l'accès des services aux données liées au mandat du CAFC. Quant aux données non liées au CAFC, l'accès y sera octroyé par le Centre fédéral de coordination de la GRC situé à Ottawa.

Les dossiers de la base de données centralisée du CAFC seront éliminés 20 ans après la date de leur création. Puisque le but premier de l'information est de révéler des tendances et des modes opératoires récurrents, et de fournir aux organismes d'application de la loi des renseignements sur les suspects, les victimes et les témoins, la période de rétention permettra aux analystes de prévenir de futurs crimes et de résoudre des dossiers existants en partageant renseignements et information avec les services de police locaux, nationaux et internationaux. La période de rétention des dossiers opérationnels concernant des fraudes demeure inchangée dans les systèmes de gestion des dossiers (SGD) de leurs propriétaires, puisque les données du CAFC résident séparément, dans leur propre base de données.

L'information recueillie dans la base de données Oracle du CAFC devrait aussi servir à des fins de planification, de prévision, de formation et d'évaluation du renseignement. La GRC veillera à ce que seules des données globales et non des renseignements personnels soient utilisées à de telles fins.

Selon la Sous-direction de la sécurité ministérielle, et selon l'évaluation de la menace et des risques effectuée, certains risques en matière de vie privée ont été cernés et des stratégies d'atténuation ont été élaborées en conséquence. Les voici :

• Pour prévenir le risque d'une attaque technique contre l'application et la base de données, on exploitera le système dans un environnement de réseau d'accès très contrôlé. On procédera au nettoyage de l'application à la fois dans le Module public CAFC et dans le Module opérateur CAFC. L'application dans l'Internet Presence Environment (IPE) sera protégée par un pare-feu d'applications Web (WAF).
• Pour prévenir le risque d'un accès non autorisé aux applications, on hébergera les appareils du CAFC en un lieu physiquement sécurisé. Les utilisateurs, qu'ils soient chez des partenaires de l'application de la loi, au CAFC ou à la GRC, devront obtenir l'accès au système auprès de l'administrateur de la politique du CAFC qui exigera des utilisateurs extérieurs à la GRC qu'ils signent un protocole d'entente par lequel ils s'engageront à respecter les lois protégeant la vie privée. Les utilisateurs devront avoir une CléGC du gouvernement du Canada ou un jeton Entrust pour accéder à la base de données.
• Pour prévenir le risque que la base de données soit compromise, le système tournera sur le système ROSS de la GRC, situé dans un lieu sécurisé à Ottawa.
• Pour prévenir le risque d'incidents de sécurité, on assurera de la surveillance, on détectera les intrusions chez le FSI, on mettra en place un pare-feu d'applications Web et on imposera des jetons de sécurité.

En conclusion, les problèmes et les risques en matière de vie privée relevés dans l'évaluation des facteurs relatifs à la vie privée peuvent être écartés par le développement, la mise par écrit et la mise en œuvre des résolutions mentionnées. Les méthodes et procédés pertinents nous permettront de respecter les dispositions de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Forward regulatory plan

A forward regulatory plan is a public list or description of anticipated regulatory changes or actions that a department intends to bring forward or undertake in a specified time frame. It is intended to give consumers, business, other stakeholders and trading partners greater opportunity to inform the development of regulations and to plan for the future. It should be noted that this forward regulatory plan will be adjusted and updated over time as RCMP's operating environment also changes over time.

This plan provides information on planned and potential regulatory initiatives that the RCMP expects to bring forward over the next two years. It also identifies public consultation opportunities and a departmental contact point for each regulatory initiative.

• Forward Regulatory Plan 2024-2026
• Forward Regulatory Plan 2023-2025
  • Amendment to the Criminal Record Verification for Civil Purposes Fee Regulations
  • Amendments to the Commissioner's Standing Orders (Conduct)
  • Repealing the Automated Fingerprint Identification System Fees Regulations
• Forward Regulatory Plan 2022-2024
  • Amendments to the Commissioner's Standing Orders (grievances and appeals)
• Forward Regulatory Plan 2021-2023
  • Amendments to the Commissioner's Standing Orders (Conduct)
• Regulatory Stock Review Plan: 2019-2022

Plan prospectif de la réglementation

Le plan prospectif de la règlementation se présente sous la forme d'une liste ou d'une description, accessible au public, qui répertorie les modifications réglementaires qu'un ministère entend, effectivement ou potentiellement, apporter dans un délai établi. Il a pour objet de donner aux consommateurs, aux entreprises ainsi qu'aux autres intervenants et partenaires commerciaux la possibilité d'intervenir au niveau de l'élaboration des règlements et de planifier l'avenir. Il importe néanmoins de noter que ce plan est appelé à être modifié et mis à jour au fur et à mesure que le contexte opérationnel de la GRC évolue.

Le présent plan fournit des renseignements sur les initiatives de réglementation prévues ou possibles que la GRC entend, effectivement ou potentiellement, mener au cours des deux prochaines années. Il décrit également les possibilités de consultation publique et fournir des renseignements relatifs à la personne ressource du ministère pour chacune de ces initiatives.

• Plan prospectif de réglementation 2024-2026
• Plan prospectif de réglementation 2023-2025
  • Règlement sur le prix à payer pour la vérification de casiers judiciaires à des fins civiles
  • Modifications des Consignes du commissaire (déontologie)
  • Abrogation du Règlement sur le prix à payer par les usagers du système automatisé d'identification dactyloscopique
• Plan des activités de réglementation à venir – 2022-2024
  • Modifications des Consignes du commissaire (griefs et appels), DORS/201-289 [CC (griefs et appels)].
• Plan des activités de réglementation à venir – 2021-2023
  • Modifications des Consignes du commissaire (déontologie)
• Plan d'examen des règlements existants : 2019-2022

Body Worn Video System

Body Worn Video (BWV) cameras are used by law enforcement agencies to capture audio/video recordings of incidents and interactions with general public, witnesses and/or suspects as they occur to aid in investigations and gathering of evidence. BWV is designed to add value to evidence gathered during an investigation and should not be relied on as the sole source for evidence.

The BWV System (BWVS) is a small camera that is either attached to a police officer's uniform, sunglasses or worn as a headset. The camera records audio and captures video of the officer's interaction with the public. Digital information recorded provides a record of events from an officer's perspective as they conduct their daily duties.

The BWVS is intended to overtly capture an accurate, unbiased and reliable audio/video account of incidents involving uniformed RCMP members. The intention is to enhance transparency and accountability if questions/concerns/accusations arise after an incident, and to provide evidence for prosecution should an incident constitute a crime.

The RCMP conducted a feasibility study of law enforcement use of body worn video (BWV) cameras which involved careful consideration of complex privacy, legal and policy issues. BWV camera equipment and technology is evolving rapidly. The RCMP continually reviews its policies, procedures and equipment to ensure it is using the most effective practices in law enforcement. This includes researching, and pilot testing new technologies. Our objective is to provide our front line officers with tools that are consistent with global changes in technology and social media and enhance their ability to respond to this new reality while ensuring both public and officer safety.

Evaluations were conducted at our training facility (Depot) in Regina, Saskatchewan to determine potential officer safety issues related to the feasibility of law enforcement use of this technology. The low risk Depot training environment provided an opportunity to evaluate the camera technology during scenarios involving all aspects of physical use of force, ranging from lethal confrontations to low risk interventions. Depot trials allowed camera characteristics to be accurately measured to support evaluation of RCMP requirements for the technology against repeatable incidents involving use of force interventions. Based on evaluation criteria and metrics provided in repeatable Depot scenarios, we were able to focus on specific variables during scenarios involving all aspects of physical use of force, ranging from lethal confrontations to low risk interventions to determine the optimal placement of the camera on the police officer in the conduct of his/her duties while still preserving public and officer safety and to determine the most advantageous features of cameras to fulfill the technical requirements of evidence gathering.

Police are making use of a relatively new technology to hold both police officers, and members of the public we interact with, accountable for any actions taken. Body worn video provides increased transparency and accountability for everyone, while also providing a first-person view of what a police officer encounters, in dynamic and high stress situations. Projects such as this one are designed to assess and determine the added value for new policing tools. As a modern police force, the RCMP constantly researches and assesses new technologies, to continue to meet its mandate to protect Canadians. The objective remains to provide our officers with tools that allow them to meet the challenges of modern policing in a constantly changing environment.

Privacy risks were identified in the PIA and mitigating recommendations as follows:

• The RCMP will amend the Personal Information Bank (PIB) RCMP PPU 005 to include information relating to the Body Worn Video System.
• RCMP has policy in place to ensure the consistent retention, purging and storage of BWV recordings.
• RCMP policy for BWV cameras will guides usage in situations where there is a very high expectation of privacy and will provide guidance when activation of camera must occur (i.e. when there is a high likelihood of use of force being applied to a subject).
• RCMP will not record every public encounter or conversation
• BWV camera deployed by the RCMP members in the lawful execution of their duties will be used in an overt capacity
• Where tactically feasible, RCMP members will inform citizens when they are being recorded.
• At the end of each shift, all recorded footage will be uploaded onto an RCMP approved secure storage device for disclosure, retention and purging purposes.
• Individual citizens may request access to their personal information. Requests for public access to BWV recordings under both the Access to Information and Privacy Acts can be submitted to the ATIP webpage.
• The use of BWV cameras will be communicated to the general public, especially in detachment area locations where cameras are deployed, as well as internally to our members to inform on BWV policy and best practices.

The BWVS is used to gather evidence for criminal prosecutions and to meet the RCMP's commitment to building relationships through fostering safe homes and safe communities across Canada. The RCMP mandate of preventing and investigating crime; maintaining peace and order; enforcing laws; contributing to national security; ensuring the safety of state officials and visiting dignitaries; and providing vital operational support services to other police and law enforcement agencies within Canada and abroad will be supported by implementing the BWVS. The BWVS will be operated at the member's discretion based on policy for interactions with the public. The RCMP is committed to safeguarding personal information that is collected and continuously reviews its policies and procedures to ensure compliance to federal legislation.

Système de caméra vidéo corporelle

Les organismes d'application de la loi utilisent des caméras vidéo corporelles (CVC) pour enregistrer en temps réel les sons et les images lors d'incidents et d'interactions avec des membres du grand public, des témoins et des suspects pour pouvoir les utiliser par la suite dans le cadre d'enquêtes et pour recueillir des éléments de preuve. Les enregistrements faits avec une CVC viennent ajouter de la valeur aux éléments de preuve recueillis; il ne faut pas les voir comme seules sources de preuves.

Le système de CVC consiste en une petite caméra attachée à l'uniforme ou aux lunettes de soleil d'un policier, ou encore portée en guise de casque, qui enregistre les sons et les images lors des interactions du policier avec le public. L'information numérique enregistrée consigne les événements du point de vue du policier dans l'exercice de ses fonctions.

La CVC est conçue pour faire ouvertement des enregistrements qui fourniront un compte rendu fiable, exact et impartial des incidents mettant en cause des membres en uniforme de la GRC. Cette pratique a pour but de renforcer la transparence et la responsabilisation si jamais des questions ou des préoccupations devaient surgir ou encore si des accusations devaient être portées par suite d'un incident, et de fournir des éléments de preuve aux fins de poursuites si un incident devait s'accompagner d'actes criminels.

La GRC a mené une étude de faisabilité sur l'utilisation de la CVC par les forces de l'ordre qui a comporté un examen consciencieux des questions complexes liées au respect de la vie privée et des questions d'ordre juridique ou stratégique. L'équipement et la technologie des CVC évoluent rapidement, et la GRC passe constamment en revue ses politiques, ses procédures et son matériel pour veiller à utiliser les pratiques les plus efficaces en matière d'application de la loi. Cet aspect du travail inclut des recherches et des projets pilotes pour faire l'essai de nouvelles technologies. L'objectif de la GRC est de fournir à ses membres de première ligne des outils évolués sur le plan de la technologie et des médias sociaux pour améliorer leur capacité de répondre aux nouvelles réalités tout en assurant la sécurité du public et des policiers.

Des tests ont été menés à la Division Dépôt (l'installation de formation de la GRC) à Regina (Saskatchewan) pour déterminer si l'utilisation de la technologie de la CVC par les forces de l'ordre pouvait entraîner des problèmes de sécurité pour les policiers. L'environnement de formation à faible risque de la Division Dépôt a permis à la GRC d'évaluer l'efficacité de la technologie grâce à des scénarios mettant en cause tous les aspects du recours à la force physique, allant de la confrontation mortelle jusqu'aux interactions à faibles risques. Les tests ont également permis de connaître avec exactitude les caractéristiques de la CVC pour mieux évaluer les besoins de la GRC en la matière grâce à la répétition d'incidents nécessitant le recours à la force. Selon les critères et les paramètres d'évaluation fournis par les scénarios pouvant être répétés, il a été possible de mettre l'accent sur des variables précises ayant trait à tous les aspects du recours à la force physique pour déterminer le meilleur endroit où placer la caméra sur le policier qui s'acquitte de ses tâches et pour connaître les caractéristiques que doit posséder la CVC pour satisfaire aux exigences en matière de cueillette d'éléments de preuve.

Les services de police utilisent de la technologie relativement nouvelle pour tenir les policiers et les membres du public avec qui ils interagissent redevables de tout geste posé. La CVC permet une transparence et une responsabilité accrues pour l'ensemble des personnes concernées, et elle présente un plan subjectif de ce à quoi se heurtent les policiers, souvent dans des situations tendues et extrêmement dynamiques. Les projets comme celui‑ci permettent d'évaluer et de déterminer la valeur ajoutée des nouveaux outils policiers. En sa qualité de force policière moderne, la GRC fait constamment de la recherche et des évaluations à propos des nouvelles technologies dans le but de remplir le volet de son mandat qui consiste à protéger la population canadienne. L'objectif de cette démarche demeure la même, à savoir de fournir aux membres de la GRC des outils leur permettant de surmonter les défis associés à l'environnement policier actuel dans un environnement en perpétuel changement.

Des risques en matière de protection de la vie privée ont été cernés durant l'évaluation des facteurs relatifs à la vie privée (EFVP), et les recommandations suivantes ont été formulées pour les atténuer :

• La GRC modifiera le fichier de renseignements personnels no GRC PPU 005 pour y inclure l'information relative au système de CVC;
• La GRC élaborera une politique pour veiller à la conservation, à l'élimination et au stockage des enregistrements faits au moyen de la CVC;
• La politique de la GRC en matière de CVC guidera l'utilisation de la caméra dans les situations où les attentes en matière de vie privée sont très élevées et donnera des directives quant aux moments où la caméra doit être activée (p. ex. lorsque le recours à la force à l'endroit d'une personne s'avère nécessaire);
• La GRC n'enregistrera pas toutes ses interactions et ses conversations avec des membres du public;
• Lorsque des membres de la GRC utiliseront la CVC dans le cadre légal de leurs fonctions, ils le feront ouvertement;
• Dans la mesure du possible sur le plan tactique, les membres de la GRC aviseront les citoyens lorsqu'ils sont filmés;
• À la fin de chaque quart de travail, toutes les séquences vidéo filmées seront téléchargées dans un dispositif de stockage sécurisé approuvé par la GRC aux fins de divulgation, de conservation et d'élimination;
• Les citoyens peuvent demander à voir leurs renseignements personnels. Les demandes d'accès aux enregistrements faits avec une CVC présentées aux termes de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels peuvent être soumises par le biais de la page Web de l'AIPRP.
• L'utilisation de CVC sera communiquée au grand public, plus particulièrement dans les détachements où les caméras sont déployées, et à l'interne aux membres de la GRC pour les informer des politiques et des pratiques exemplaires à cet égard.

Les CVC sont utilisées pour recueillir des éléments de preuve aux fins d'enquêtes criminelles et pour respecter l'engagement pris par la GRC d'établir des relations en favorisant la sécurité des foyers et des collectivités dans tout le pays. L'utilisation des CVC viendra en outre appuyer le mandat de la GRC, qui est de prévenir la criminalité, d'enquêter sur les infractions, de maintenir la paix et l'ordre, de faire respecter les lois, de contribuer à la sécurité nationale, de veiller à la sécurité des représentants de l'État, des dignitaires en visite et des membres de missions étrangères et de fournir des services de soutien opérationnel essentiels à d'autres services de police et d'exécution de la loi au Canada et à l'étranger. Lors d'interactions avec le public, les membres utiliseront les CVC à leur discrétion, selon les politiques en matière d'interactions avec le public. La GRC s'est engagée à protéger les renseignements personnels recueillis et à revoir continuellement ses politiques et ses procédures pour veiller à ce qu'elles respectent les lois fédérales.

Services

La GRC protège tous les Canadiens en veillant à l'application des lois fédérales et provinciales et des règlements municipaux et en mettant à contribution des groupes spécialisés et des policiers aux services généraux.

Services

The RCMP protects all Canadians by enforcing federal, provincial and municipal laws and leveraging specialized units and general duty police officers for those tasks.

Évaluation du Projet pilote sur la vérification de sécurité améliorée de la GRC

29 septembre 2015

Ce rapport fut revu en considération de la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels. Certaines parties du texte comprises dans ces documents ne peuvent pas être publiées et sont identifiées comme suit : [ *** ]; l'information publiée est NON-CLASSIFIÉE.

Tableau des matières

• Acronymes
• Sommaire
• 1.0 Introduction
  • 1.1 Contexte
  • 1.2 Profil et financement de programme
  • 1.3 Objet et portée de l'évaluation
  • 1.4 Méthodologie et approche
  • 1.5 Considérations et limites
• 2.0 Constatations
  • 2.1 Mise en œuvre du projet pilote
    • 2.1.1 Durée du projet pilote
    • 2.1.2 Ressources affectées au projet pilote
    • 2.1.3 Processus de vérification
    • 2.1.4 Portée du processus de vérification
  • 2.2 Rendement
    • 2.2.1 Efficience
    • 2.2.2 Efficacité
  • 2.3 Pertinence
    • 2.3.1 Nécessité des vérifications de la GRC
    • 2.3.2 Harmonisation des priorités de la GRC et du gouvernement
    • 2.3.3 Harmonisation des obligations fédérales et législatives de la GRC
• 3.0 Conclusions
  • Rendement
  • Pertinence
• Annexe A – Matrice d'évaluation
• Annexe B – Liste de documents
• Annexe C – Guides d'entrevue

Acronymes

ASFC

Agence des services frontaliers du Canada

AVRR

Aide au retour volontaire et à la réintégration

BVG

Bureau du vérificateur général du Canada

CDA

continuum des demandeurs d'asile

CIC

Citoyenneté et Immigration Canada

CISR

Commission de l'immigration et du statut de réfugié

CSP

contrôle de sécurité préliminaire

DCAEP

Division du contrôle, de l'analyse et de l'évaluation des pays

DFSN

Division du filtrage pour la sécurité nationale

ETP

équivalent temps plein

GRC

Gendarmerie royale du Canada

LIPR

Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés

LMRER

Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés

LPSIC

Loi visant à protéger le système d'immigration du Canada

PE

point d'entrée

PE

protocole d'entente

POD

pays d'origine désigné

SCRS

Service canadien du renseignement de sécurité

SCT

Secrétariat du Conseil du Trésor

SFS

Section du filtrage sécuritaire

SOAC

Système d'octroi de l'asile au Canada

SPR

Section de la protection des réfugiés

VAC

vérification des antécédents criminels

Sommaire

Objet de l'évaluation

En collaboration avec la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et conformément aux engagements pris lors de l'élaboration des réformes du Système d'octroi de l'asile au Canada (SOAC) en 2010, Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a mené, entre juin et août 2014, une évaluation du Projet pilote sur la vérification de sécurité renforcée. Le rapport préliminaire a été produit conjointement par les deux partenaires, mais la GRC avait la responsabilité d'en établir la version finale et de l'approuver.

L'évaluation portait sur la mise en œuvre, les résultats préliminaires et la pertinence du projet pilote en ce qui concerne l'interdiction de territoire aux personnes non admissibles au Canada pour motif d'activités criminelles organisées et, par le fait même, la protection de l'intégrité du système de détermination du statut de réfugié. Elle ciblait les éléments suivants :

• la mesure dans laquelle la mise en œuvre du projet pilote s'est déroulée comme prévu;
• l'atteinte des objectifs liés au nombre de vérifications que la GRC devait effectuer;
• les résultats et la rapidité des vérifications, compte tenu des exigences de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR) et des délais prescrits pour la tenue d'audiences dans le cadre du SOAC;
• la pertinence globale du projet pilote.

De portée nationale, l'évaluation portait sur le financement de 16 millions de dollars versé entre 2011-2012 et 2015-2016 ainsi que sur les activités entourant le projet pilote depuis son lancement en janvier 2013 jusqu'à juin 2014.

Constatations

Mise en œuvre

• Le projet pilote a été mis en œuvre comme prévu. La GRC a effectivement établi un processus qui consiste à soumettre une partie des demandeurs du statut de réfugié à une vérification dans les bases de données des organismes d'application de la loi. Toutefois, des processus et des procédures ont été modifiés afin de remédier à des difficultés éprouvées au début de la mise en œuvre.

Atteinte des objectifs en matière de vérification

• Malgré des problèmes de transmission et de réalisation des vérifications, l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et la GRC ont été largement en mesure d'atteindre l'objectif de 40 % de dossiers traités en 2013-2014.

Résultats et rapidité des vérifications

• Les vérifications ont abouti à des résultats préoccupants dans 2 % des cas.
• Avant les réformes, les dossiers vérifiés concernaient des demandeurs d'asile présents au Canada depuis au moins 18 ou 24 mois, par opposition à 1 ou 2 mois en vertu du nouveau système. Sachant qu'il est plus probable de trouver dans les bases de données des renseignements importants au regard des recommandations d'admissibilité sur des personnes présentes au pays depuis une plus longue période, on disposait de peu d'information sur les demandeurs selon le nouveau système.
• De manière générale, la GRC a livré ses résultats dans les délais prescrits. Elle a signalé à l'ASFC, aux noms de ses partenaires canadiens de l'application de la loi, la nécessité d'une prolongation pour certaines vérifications ayant donné des résultats positifs afin de leur accorder le temps voulu pour accomplir leur travail.
• Les résultats des vérifications de la GRC sont pris en compte dans un plus vaste processus de contrôle de sécurité préliminaire (CSP) aux délais d'exécution précis. Pourtant, il arrivait parfois que l'ASFC procède à ses contrôles sans les attendre, tout en assumant les risques sous-jacents.

Pertinence

• Étant donné les difficultés éprouvées durant la mise en œuvre, la courte durée d'exécution, la faible probabilité que des renseignements indiquant l'inadmissibilité, au sens de la LIPR, apparaissent dans les bases de données des organismes canadiens de l'application de la loi, ainsi que le recours limité de l'ASFC aux résultats des vérifications de la GRC, il n'est pas clair dans quelle mesure le processus de vérification de la GRC peut, dans sa forme actuelle, contribuer aux recommandations d'admissibilité.
• Les vérifications de sécurité cadrent bien avec les résultats et les priorités stratégiques de la GRC, de CIC et de l'ASFC, et ont été désignées comme priorité du gouvernement du Canada dans le discours du Trône.
• Compte tenu des exigences législatives, les vérifications menées dans le cadre du projet pilote relèvent des rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, et la GRC est l'entité la mieux placée pour s'en occuper.

Recommandations :

Recommandation 1: À la lumière des résultats de l'évaluation et en prenant en considération les exigences de l'actuelle LIPR, la GRC devrait déterminer si le processus de vérification pilote, dans sa forme actuelle, devrait être maintenu.

Recommandation 2: Si le projet pilote est relancé, CIC, l'ASFC et la GRC devraient convenir de la portée des vérifications confiées à la GRC et les éclaircir en définissant le type de renseignements utiles à l'évaluation de l'admissibilité des demandeurs du statut de réfugié.

Recommendation 3: Si le projet pilote est relancé, la GRC et l'ASFC devraient accorder la priorité aux consultations régulières sur l'interprétation des politiques, des procédures et des règles des tiers concernant l'échange d'information, et trouver une solution viable qui permette d'accélérer l'échange de renseignements plus utiles au cours du processus de vérification.

Recommendation 4: Si le projet pilote est relancé, et en fonction des résultats de l'application des recommandations 2 et 3, on devrait communiquer clairement les objectifs au personnel de programme chargé des vérifications et de la réception de l'information, et instaurer un mécanisme d'échange continu sur l'utilité de l'information fournie et son incidence sur la décision prise dans chaque dossier.

Réponse de la direction :

Les cadres supérieurs responsables du processus de vérification pilote ont pris connaissance du présent rapport d'évaluation et en acceptent les constatations.

La GRC a mis en place un processus qui consiste à soumettre une partie des demandeurs du statut de réfugié à une vérification dans les bases de données des organismes d'application de la loi, puis de communiquer les résultats à l'ASFC à l'appui du CSP réalisé par cette dernière en prévision d'audiences. Ce processus est axé sur des exigences prévues dans la LIPR (articles 34, 35 et 37), et plus particulièrement sur des activités criminelles organisées. L'évaluation a permis de conclure qu'en fonction des dispositions législatives, le projet pilote n'a eu aucune incidence sur les recommandations d'admissibilité formulées par l'ASFC.

Au vu des constatations qui précèdent et des exigences de la LIPR, la GRC ne relancera pas le projet, qui s'est terminé le 31 mars 2015.

1.0 Introduction

Le présent rapport fait état des résultats de l'évaluation du Projet pilote sur la vérification de sécurité renforcée de la GRC (le projet pilote). L'évaluation a été menée par CIC, en collaboration avec la GRC, entre juin et août 2014, conformément aux engagements pris lors de l'élaboration des réformes du Système d'octroi de l'asile au Canada en 2010. Le rapport préliminaire a été produit conjointement par les deux partenaires, mais la GRC avait la responsabilité d'en établir la version finale et de l'approuver. L'évaluation répond également à l'exigence de la politique d'évaluation du Conseil du Trésor, selon laquelle les dépenses de programmes directes de tous les organismes et ministères doivent être évaluées suivant un cycle de cinq ans.

1.1 Contexte

Lancé en décembre 2012, le projet pilote a été proposé comme élément des réformes du Système d'octroi de l'asile au Canada.

Le SOAC vise principalement à maintenir l'harmonisation des obligations juridiques nationales et internationales du Canada, qui consistent à protéger les personnes dans le besoin par l'accélération de la prise de décisions permettant l'octroi d'une protection à ceux qui la méritent et l'expulsion des déboutés, tout en protégeant l'intégrité du système contre l'abus.^{Note de bas de page 1} Pour y parvenir, la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés (LMRER) prévoit des délais de traitement et de nouvelles modalités et structures pour accélérer le processus. Elle est également à l'origine de trois projets pilotes suivants : la Vérification améliorée dirigée par la GRC, les Examens et Interventions ministériels dirigés par la CIC, et l'Aide au retour volontaire et à la réintégration (ARVR) dirigée par l'ASFC.^{Note de bas de page 2} La Loi sur la protection du système d'immigration du Canada (LPSIC) est, par la suite, venue préciser certaines mesures introduites par la LMRER. Quant aux projets pilotes, ils sont demeurés inchangés.

Par le passé, la GRC effectuait ses vérifications à partir des noms et des empreintes digitales des individus dont les dossiers lui étaient transmis par l'ASFC ou CIC. Elle pouvait ainsi déterminer si un individu a été accusé ou condamné pour infraction criminelle ou s'est vu refuser le statut de réfugié au Canada.

Principaux objectifs du projet pilote :

• S'assurer que les personnes inadmissibles en raison de leur appartenance à des organisations criminelles sont expulsées du Canada pour ne pas menacer la sécurité des Canadiens;
• Protéger l'intégrité du système de détermination du statut de réfugié.^{Note de bas de page 3}

Grâce au projet pilote *** la GRC contribue au système de détermination du statut de réfugié en vérifiant les antécédents criminels – en analysant les renseignements contenus dans les bases de données policières canadiennes – d'une partie des demandeurs d'asile et en communiquant des renseignements relatifs à l'inadmissibilité tels qu'ils sont définis aux articles 34, 35 et 37 de la LIPR.^{Note de bas de page 4} L'article 34 rend interdit de territoire quiconque a commis un acte d'espionnage, s'est livré à la subversion ou au terrorisme, ou est membre d'une organisation qui se livre à de tels actes. L'article 35 rend interdit de territoire quiconque a commis une atteinte aux droits humains ou internationaux au sens de la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre. L'article 37 rend interdit de territoire quiconque appartient à un groupe impliqué dans des activités criminelles organisées ou se livre à des activités de criminalité transnationale comme le passage de clandestins, la traite de personnes et le blanchiment d'argent.^{Note de bas de page 5} Les vérifications des antécédents criminels (VAC) s'effectuent par la consultation des bases de données policières canadiennes non utilisées auparavant dans l'étude de demandes d'asile afin de scruter de façon plus complète les risques de criminalité organisée. La vérification vise à éclairer la décision sur l'admissibilité d'un individu en déterminant s'il s'est livré ou a été associé dans le passé à des activités criminelles.

L'équipe du projet pilote exploite l'expertise de la GRC et l'accès aux données des organismes canadiens d'application de la loi sur la criminalité organisée pour s'assurer de transmettre à l'ASFC au moyen des VAC tous les renseignements disponibles et pertinents aux agents chargés du CSP.

En ce qui concerne le SOAC, le projet pilote nécessite l'action coordonnée de partenaires de différents ministères et organismes :

• Section du filtrage sécuritaire, Gendarmerie royale du Canada (SFS-GRC) : coordonne les VAC; vérifie les demandes transférées et communique ses résultats à l'ASFC.
• Division du filtrage pour la sécurité nationale, Agence des services frontaliers du Canada (DFSN-ASFC) : fait office de coordonnateur et de point de liaison central du projet pilote; transfert certaines demandes à la GRC; reçoit les résultats de vérifications et en tient compte dans les recommandations d'admissibilité.
• Division du contrôle, de l'analyse et de l'évaluation des pays, Citoyenneté et Immigration Canada (DCAEP-CIC) : reçoit de l'information sur le nombre et les résultats des vérifications effectuées; assure une surveillance de haut niveau du programme.

La communication de l'information obtenue des vérifications améliorées suit un processus qui coordonne les actions des partenaires d'exécution. En ce qui concerne le rôle de la SFS-GRC, voici le déroulement d'une vérification améliorée :

1. La DFSN-ASFC sélectionne et transmet quotidiennement un échantillon de demandes d'asile à la SFS.
2. a) À partir des données biographiques dont elle dispose, la SFS effectue une VAC dans les bases de données des organismes d'application de la loi accessibles pour déterminer si un individu s'est livré ou s'est associé dans le passé à d'autres individus impliqués dans des activités criminelles.
   b) Si les données reçues ne suffisent pas à obtenir des résultats valides, la SFS avise la DFSN-ASFC et lui demande des renseignements complémentaires.
3. La SFS examine et analyse l'information mise au jour au cours des vérifications.
4. Si l'information obtenue est détenue par un autre organisme de l'application de la loi, la SFS doit demander à la DFSN-ASFC le formulaire de consentement signé du demandeur. Elle le transmet ensuite à l'organisme en question, accompagné d'une demande d'autorisation de divulguer l'information qu'il détient.
5. La SFS communique à la DFSN-ASFC les résultats de toutes les vérifications ainsi qu'un rapport VAC complet sur les demandes pour lesquelles des renseignements défavorables ont été découverts. Lorsque les résultats négatifs sont fondés sur des données incomplètes, l'ASFC en est informée. L'élément 1 expose les catégories de résultats des vérifications améliorées.
6. La SFS produit un rapport statistique mensuel à l'intention de la DCAEP-CIC sur le nombre de tâches accomplies et les résultats des VAC. L'élément 2 expose les catégories préoccupantes sur le plan judiciaire.

Élément 1 : Catégorie des résultats des vérifications améliorées

• Résultat négatif : Une analyse des données fournies et recherchées initialement a permis à la SFS de confirmer que le dossier vérifié ne contenait aucun motif de préoccupation.
• Résultat négatif, autres données nécessaires : Une analyse des données fournies initialement a amené la SFS à demander à la DFSN-ASFC des renseignements supplémentaires, ce qui lui a permis de confirmer définitivement que le dossier vérifié ne contenait aucun motif de préoccupation.
• Résultat positif, autres données nécessaires : Une analyse des données fournies initialement a amené la SFS à demander à la DFSN-ASFC des renseignements supplémentaires, ce qui lui a permis de confirmer définitivement que le dossier vérifié contenait des motifs de préoccupation.

Élément 2 : Catégories préoccupantes sur le plan judiciaire

• Activité criminelle : Catégorie de personnes inscrites dans une banque de données policières parce qu'elle est impliquée ou soupçonnée d'être impliquée dans diverses activités criminelles.
• Association criminelle : Catégorie de personnes inscrites dans une banque de données policières comme ayant été aperçue ou effectivement en présence d'une ou de plusieurs personnes impliquées dans des activités criminelles ou accusées et condamnées pour infraction criminelle.
• Condamnation criminelle : Catégorie de personnes inscrites dans les banques de données policières en raison d'une accusation d'infraction criminelle, d'un verdict de culpabilité et d'une condamnation par un tribunal.
• Autre : Catégorie de personnes inscrites dans les banques de données policières en raison d'une arrestation ou d'une arrestation et d'une accusation et dont la situation demeure à ce stade (en suspens).

Les résultats des vérifications sont transmis aux agents de l'ASFC chargés du Contrôle de sécurité préliminaire (CSP). Le CSP a pour objectif de renforcer l'intégrité du système de détermination du statut de réfugié et la sécurité du pays et de la population en repérant et éliminant le plus tôt possible les cas représentant une menace. À partir des renseignements fournis à l'ASFC par des partenaires comme la GRC et à la lumière des motifs d'inadmissibilité décrits dans la LIPR, les agents du CSP formulent des recommandations concernant l'admissibilité des demandeurs en vue des audiences.

1.2 Profil et financement de programme

Pour le projet pilote mené dans le cadre du nouveau SOAC et en application de la LMRER et de la LPSIC, la GRC a obtenu 16 millions de dollars étalés sur quatre ans et dont le versement a commencé en 2010-2011. En raison du report au 15 décembre 2012 de la date d'entrée en vigueur du nouveau SOAC, les fonds existants ont été réaffectés, et le projet pilote prolongé d'une année (voir la partie 2.1.2 pour des détails). Le tableau ci-dessous présente le profil de financement révisé.

Source : DCAEP-CIC, novembre 2014.

La GRC s'est servie de ces fonds pour la mise en œuvre du projet pilote. À chaque exercice au cours de la période d'exécution, un nombre de dossiers à vérifier a été fixé en fonction du nombre de demandes d'asile reçues par année : 30 % en 2012-2013 et 40 % en 2013-2014 et 2014-2015. Entre le 1er janvier 2013 et le 30 juin 2014, plus de 4 000 vérifications ont été effectuées (tableau 1.2).

Source : CDA, août 2014

Au cours de la période visée par le rapport, on a obtenu des résultats préoccupants dans 85 cas, soit 2,08 % du total des demandes. Les résultats négatifs et les résultats négatifs obtenus sur la base de renseignements supplémentaires représentaient respectivement 81,76 % et 16,16 % du total des demandes vérifiées (tableau 1.3).

Source : CDA, août 2014

Étant donné que la vérification d'une demande d'asile peut faire ressortir divers éléments de criminalité préoccupants, les résultats positifs comprenaient des cas d'association criminelle, de condamnations, d'autres activités criminelles ainsi que des cas largement liés à l'immigration qui ne répondaient pas aux critères d'inadmissibilité énoncés aux articles 34, 35 et 37 de la LIPR. La répartition des résultats par catégorie se trouve au tableau 1.4.

Source : CDA, août 2014.

1.3 Objet et portée de l'évaluation

L'évaluation était de portée nationale et visait la période de janvier 2013 à juin 2014. Elle avait pour objectifs d'examiner la mise en œuvre, les résultats préliminaires et la pertinence du projet pilote, en prenant en considération sa récente mise au point, et plus précisément de rendre compte de ce qui suit :

1. Mesure dans laquelle les éléments suivants ont été mis en œuvre comme prévu :
   • durée du projet pilote;
   • ressources affectées au projet pilote;
   • processus de vérification;
   • portée du processus de vérification.
2. Rendement en ce qui a trait :
   • à l'efficience du processus de vérification;
   • à l'efficacité de l'équipe de projet à relever les risques pour la sécurité et à communiquer des renseignements utiles à l'élaboration de recommandations d'admissibilité.
3. Pertinence en ce qui a trait :
   • à la nécessité du recours aux vérifications de la GRC;
   • à l'harmonisation des priorités de la GRC et du gouvernement;
   • à la mesure dans laquelle les vérifications s'inscrivent dans les obligations fédérales et législatives de la GRC.

À l'annexe A se trouve une matrice contenant l'ensemble des questions, des indicateurs et des sources de données utilisés aux fins de l'évaluation.

1.4 Méthodologie et approche

Suivant la Politique d'évaluation et la Directive sur la fonction d'évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), on a eu recours à différentes catégories de données pour évaluer la pertinence et le rendement du projet pilote et pour formuler des constatations, des conclusions et des recommandations.

Examen de documents : On a examiné des documents internes et externes pour recueillir des données contextuelles au sujet du projet pilote : rapports sur les plans et les priorités (RPP), rapports sur le rendement produits par la SFS et CIC, guides opérationnels, examens et vérifications, et autres documents connexes. L'annexe B contient une liste des principaux documents consultés.

Analyse de données administratives et sur le rendement : On a analysé des données financières, administratives et sur le rendement pour obtenir de l'information sur la pertinence et le rendement du projet pilote. Le continuum des demandeurs d'asile (CDA) interministériel, géré par CIC, a été analysé en vue d'établir le nombre et le type de dossiers vérifiés ainsi que les résultats obtenus. Les rapports d'assurance de la qualité de la GRC décrivaient la réception des dossiers et l'accomplissement des vérifications, ainsi que les problèmes éprouvés durant la mise en œuvre. Les données financières ont servi à calculer les coûts par vérification.

Entrevues d'intervenants clés : Des entrevues ont été menées pour recueillir de l'information sur la mise en œuvre du projet pilote. Les intervenants interrogés étaient des représentants des trois organismes participants. Des entrevues collectives ont eu lieu au besoin. En tout, 22 entrevues ont été menées avec 31 personnes et se répartissent comme suit :

• GRC : 11 entrevues avec 14 personnes
• ASFC : 6 entrevues avec 9 personnes
• CIC : 5 entrevues avec 8 personnes

Les guides d'entrevue se trouvent à l'annexe C.

1.5 Considérations et limites

Même si l'équipe d'évaluation du projet pilote a subi certaines contraintes, elle a réussi à les surmonter sans que les travaux perdent de leur rigueur.

Contraintes de temps : En raison du report de l'entrée en vigueur du nouveau SOAC, l'évaluation n'a pu porter que sur les données administratives obtenues à partir du début de 2013. Ce report a limité la capacité de déterminer dans quelle mesure le projet pilote a contribué à l'atteinte de résultats à long terme et la capacité d'évaluer l'étendue du progrès. Cette contrainte sera éliminée dans l'évaluation horizontale des changements du SOAC qui tiendra compte des données du présent rapport et de données recueillies de sources administratives.

Limites concernant les données : L'évaluation reposait sur des données administratives provenant de la GRC et du Continuum des demandeurs d'asile (CDA) géré par CIC. Dans certains cas, il a été difficile d'assurer la cohérence des renseignements obtenus de ces sources puisque les bases de données sont assujetties à des règles différentes. De plus, un délai a été constaté entre la communication de l'information par la GRC et son apparition dans les résultats du CDA. Ces difficultés ont été surmontées par l'adoption d'une méthode uniforme d'utilisation des données et par la validation de tous les résultats obtenus.

En revanche, l'évaluation a été renforcée par la coopération des partenaires. Du personnel de la GRC, de l'ASFC et de CIC ainsi que des agents de programme et d'évaluation étaient entièrement disposés à appuyer la collecte de données. L'évaluation a été particulièrement reconnaissante du soutien des employés de programme qui subissaient des pressions de nature opérationnelle.

Ces forces et limites ont été prises en considération lors de l'élaboration des constatations, des recommandations et des conclusions.

2.0 Constatations

2.1 Mise en œuvre

L'évaluation portait sur la mesure dans laquelle les éléments suivants ont été mis en œuvre comme prévu :

• Durée du projet pilote;
• Ressources affectées au projet pilote;
• Processus de vérification;
• Portée du processus de vérification.

2.1.1 Durée

Initialement, le projet pilote devait être lancé à l'entrée en vigueur de la nouvelle législation en décembre 2011 et se terminer le 31 mars 2015. La date d'entrée en vigueur a été reportée à juin 2012, puis au 15 décembre 2012 afin de tenir compte des modifications au projet de loi initial. La cessation du financement a mis fin au projet pilote le 31 mars 2015.

L'échéancier détaillé indique que le recrutement de personnel s'est déroulé en mai 2012, six mois avant la date définitive d'entrée en vigueur, et que la formation initiale s'est tenue en juin 2012. Les représentants de la GRC interrogés ont déclaré que le report a permis aux personnes recrutées par anticipation, également engagées pour soutenir d'autres programmes à la GRC durant cette période, de se familiariser avec la nouvelle loi.

Les représentants de la GRC n'ont observé aucune incidence négative du report sur le projet pilote, à part la nécessité de réaffecter les fonds (voir la partie suivante).

2.1.2 Ressources affectées au projet pilote

Voici le nombre d'équivalents temps plein (ETP) initialement affectés à la GRC pour les besoins du projet pilote (tableau 2.1) :

• 9 ETP en 2011-2012, 21 ETP en 2012-2013 et 25 ETP en 2013-2014 et 2014-2015 chargés des vérifications;
• 1 ETP de 2011-2012 à 2014-2015 chargé de coordonner, de superviser et d'évaluer le nouveau processus de vérification de sécurité, et de collaborer avec les partenaires au perfectionnement et au soutien du processus;
• 2 ETP en 2011-2012 et 4 ETP à chacune des années suivantes chargés d'appuyer les ressources opérationnelles supplémentaires.

Source : DCAEP-CIC, juillet 2014.

Au moment de l'évaluation, 27,5 ETP réels étaient affectés aux vérifications, et 1 ETP était chargé de coordonner, de superviser et d'évaluer le processus. Des problèmes d'attribution de ressources n'ont été soulevés que dans deux entrevues. Dans l'une, il était question des taux de roulement élevés qui ont rendu difficile la communication en temps voulu des résultats, tandis que dans l'autre, on faisait un rapprochement entre le taux de roulement et la nécessité de former de nouveau les employés sur le but du projet. On a également mentionné que le processus de sélection et de recrutement d'employés ainsi que l'enquête de sécurité étaient longs.

Au total, 16 M$ ont été consacrés au projet pilote, à raison de 4 M$ par année (tableau 2.2).

Source : Tableau d'établissement des coûts, GRC.

Le report de la date d'entrée en vigueur du nouveau SOAC a abouti au transfert, en mars 2012, de 1,3 M$ à 2013-2014 et de 1,6 M$ à 2014-2015. Cette réaffectation a été acceptée (tableau 2.3).

Source : DCAEP-CIC, novembre 2014.

2.1.3 Processus de vérification

Au début de la mise en œuvre, plusieurs problèmes ont surgi et ont donné lieu à la modification de la conception originale, notamment du mode de transmission de données de l'ASFC à la GRC et de sélection des demandeurs d'asile.

Transmission de l'information de l'ASFC à la GRC

Des problèmes de transmission de données de l'ASFC à la GRC ont été soulevés dans les rapports de la SFS-GRC ainsi que durant les entrevues auprès de représentants des deux organismes.

Même si aucun financement n'a été prévu pour le développement de systèmes de TI, il était clair que l'ASFC allait devoir transmettre les données par voie électronique à la GRC. Au début, on comptait adapter un système existant servant à transmettre de l'information à d'autres fins. Alors, on a examiné une description des travaux nécessaires à l'adaptation. L'ASFC a suggéré d'exploiter au maximum le système existant, étant donné l'absence de fonds pour la création de système et la nature temporaire du projet pilote.

Ainsi, des efforts ont été déployés pour adapter le système existant. Cependant, il n'aurait pas été possible de tenir compte des questions de protection des renseignements personnels (la GRC devait s'assurer de ne recevoir que les données dont elle avait besoin pour mener ses vérifications) et de l'exigence de sélectionner aléatoirement un certain pourcentage de l'ensemble des dossiers sans modifier la configuration du système à des frais considérables. Par conséquent, il a été décidé d'abandonner la solution automatisée et de se tourner vers une méthode manuelle, étant entendu que si le projet pilote devenait permanent, il serait nécessaire d'introduire une solution électronique.

Sélection des demandeurs

Dans la proposition originale, il était question de vérifier 100 % des demandes d'asile. Mais les contraintes budgétaires ont conduit à la révision à la baisse de ce pourcentage, et une démarche graduelle a été définie dans les documents de planification (20 % en 2011-2012, 30 % en 2012-2013 et 40 % en 2013-2014 et 2014-2015). Par suite du report de la date d'entrée en vigueur à décembre 2012, l'objectif visé pour 2011-2012 n'était plus pertinent. Ainsi, la GRC allait recevoir, en 2012-2013, 30 % des dossiers des adultes demandeurs d'asile et 40 % en 2013-2014 et 2014-2015.

Afin d'éviter les hausses de la charge de travail, le projet pilote ne permettait pas à l'origine de journées de « rattrapage » au cas où le nombre de demandes visé ne serait pas atteint (c.-à-d. si un jour donné la DFSN-ASFC n'envoyait aucune demande de vérification à la GRC, elle ne pouvait pas lui envoyer deux listes le jour suivant pour compenser la différence).^{Note de bas de page 7} Cela dit, devant les difficultés éprouvées à atteindre les objectifs quotidiens de manière uniforme, les représentants de l'ASFC interrogés ont indiqué que des journées de « rattrapage » ont été introduites dès le premier trimestre de 2014 pour augmenter les probabilités d'atteindre le pourcentage visé.

En outre, bien que les documents de programme ne le précisent pas, les représentants de la GRC ont fait remarquer qu'à l'origine, le projet pilote visait à vérifier les dossiers des demandeurs présents au Canada depuis une longue période, puisque les bases de données des partenaires ne contiennent que des renseignements sur l'application de la loi en territoire canadien. Les demandes du statut de réfugié peuvent être présentées soit à l'arrivée au pays, dans un point d'entrée (PE), soit plus tard, dans un bureau intérieur. La GRC s'attendait donc à recevoir des demandes déposées dans des bureaux intérieurs. Or, au cours des premiers mois de la mise en œuvre, la majorité des dossiers provenaient de PE en raison de difficultés qu'a eues l'ASFC à recueillir des renseignements des bureaux intérieurs. La GRC a cerné ces difficultés et, dès mars 2013, la grande majorité (90 % ou plus par mois) des dossiers qui lui étaient transmis aux fins de vérification provenaient de bureaux intérieurs. Les demandes présentées dans des PE continuent d'être envoyées à la GRC afin d'atteindre les objectifs fixés en matière de vérification (tableau 2.4).

Source : CDA de CIC, août 2014.

Enfin, *** dans une volonté de réduire le nombre de demandes de données complémentaires ou de vérification d'information déjà transmise par l'ASFC. Cette mesure a été introduite en mai 2013^{Note de bas de page 8}.

2.1.4 Portée du processus de vérification

Les documents de base du projet pilote indiquent que la GRC effectue les Vérifications des antécédents criminels (VAC) en fonction des critères d'inadmissibilité énoncés dans la LIPR. Ils précisent que la DFSN-ASFC se charge, de son côté, de vérifier certains dossiers soumis au CSP à la recherche de liens avec des crimes de guerre, des crimes contre l'humanité, le crime organisé et des questions de sécurité au sens des articles 34, 35 et 37 de la LIPR, et de coordonner la vérification avec le SCRS et la GRC pour qu'elle soit terminée avant l'audience à la CISR.^{Note de bas de page 9}

Au cours de la phase de planification, la GRC, de concert avec CIC et l'ASFC, a classé en quatre catégories les préoccupations d'ordre judiciaire qui devaient être signalées à CIC afin qu'elles fassent l'objet d'une surveillance et de rapports continus : condamnations criminelles, activités criminelles, associations criminelles et autre^{Note de bas de page 10}. Ces catégories sont plus générales que celles prévues dans les documents de base, et sont, dans de nombreux cas, liées à des activités visées à l'article 36^{Note de bas de page 11} de la LIPR; ces activités, selon la GRC, devraient être comprises dans la vérification. La GRC n'associe pas les résultats préoccupants de ses vérifications à des articles particuliers de la LIPR ayant trait à l'admissibilité lorsqu'elle transmet des renseignements à l'ASFC; elle fournit plutôt les renseignements qu'elle estime être défavorables, notamment ceux indiquant que le demandeur est impliqué dans des activités criminelles ou qu'il a des associations connues avec des activités criminelles, et ceux concernant les activités illégales qui ne sont ni du crime organisé ni du terrorisme, mais que la GRC considère potentiellement dangereuses pour la sécurité publique ou la sûreté nationale.

2.2 Rendement

L'évaluation a porté sur le rendement du projet pilote en ce qui a trait :

• à l'efficience du processus de vérification;
• à l'efficacité de son équipe à relever des éléments préoccupants et à communiquer des renseignements utiles à l'élaboration de recommandations d'admissibilité.

2.2.1 Efficience

Pour évaluer l'efficience, on a examiné :

• l'atteinte des objectifs de vérification;
• les coûts associés aux vérifications.

Mesure dans laquelle les objectifs de vérification ont été atteints

Tel qu'il a été mentionné précédemment, il était prévu de soumettre 40 % des demandes à des vérifications renforcées en 2013-2014 et en 2014-2015.^{Not de bas de page 12} En 2013-2014, la GRC en a reçu 38 % (tableau 2.5), un pourcentage près de l'objectif fixé.

Source : CDA de CIC, août 2014; données de la SFS-GRC.

En 2013-2014, la GRC a traité 88 % des demandes envoyées par l'ASFC (tableau 2.6).

Source: CDA de CIC, août 2014; données de la SFS-GRC.

À noter que la vérification de certaines demandes envoyées à la GRC à un trimestre aurait été accomplie à un trimestre ultérieur.

Facteurs influant sur le processus de vérification

Bien que l'objectif de 40 % ait été presque atteint et que la grande majorité des vérifications ait été accomplie, les représentants interrogés ont relevé des problèmes qui auraient pu nuire à l'efficience du processus de vérification :

• Les représentants de la GRC ont fait observer que la capacité de mener les vérifications dépend de l'exhaustivité et de l'exactitude des données qui leur sont fournies par l'ASFC. *** le processus de vérification était retardé, puisque la GRC se trouvait obligée de demander des renseignements complémentaires (formulaire de demande et échéancier). Concernant l'exactitude de l'information, les représentants ont indiqué que la présence de renseignements incorrects a entraîné des pertes d'efficience car ils étaient obligés de mener leurs vérifications à partir des données fournies même lorsque celles-ci contenaient des erreurs de typographie évidentes.
• La GRC a fourni dans peu de cas (18,24 %) des résultats négatifs en partant des données reçues initialement. Dans les cas où elle et ses partenaires ont approfondi la VAC, la SFS a demandé une copie numérisée du formulaire de dépôt de la demande d'asile, accompagnée du formulaire de consentement signé par le demandeur.^{Note de bas de page 13} Certains représentants ont déclaré qu'il n'était pas exigé d'inclure ces documents dans la demande de vérification par souci de protection des renseignements personnels. Mais cette façon de faire a ajouté une étape au processus et nui à la capacité de la GRC à livrer ses résultats en temps opportun. Il a été suggéré de transmettre les copies du formulaire de dépôt dès le début du processus, mais l'idée n'a pas été retenue car elle aurait exigé des ressources supplémentaires.
• Les représentants ont mentionné un autre facteur d'influence sur l'efficience du processus, l'absence d'un système automatisé de transmission des données de vérification de l'ASFC à la GRC (voir la partie 2.1.3). Actuellement, on manipule des données sous différents formats, ce qui prolonge les délais de vérification et réduit les ressources de soutien.
• Pour effectuer ses vérifications, la GRC doit attendre de recevoir des renseignements d'autres organismes d'application de la loi. La vitesse à laquelle ces renseignements sont fournis dépend des capacités de ces organismes et des exigences en matière de respect de leurs autres priorités^{Note 14}, et se trouve donc hors du contrôle de la GRC (voir la partie 2.2.2 pour des détails sur les facteurs touchant les délais de vérification). L'incertitude entourant le moment où la GRC recevra les résultats de ses partenaires entrave la gestion des charges de travail, se répercutant ainsi sur l'efficience de l'exécution du projet.
• D'autres pertes d'efficience ont été relevées en ce qui concerne la communication des renseignements recueillis. Dans 31,38 % des cas, l'ASFC a procédé à son CSP en l'absence de renseignements de vérification du projet pilote (voir la partie 2.2.2 pour plus de détails). Même si les représentants de l'ASFC interrogés ont indiqué avoir été à l'aise de gérer le risque associé à ces cas, l'ASFC n'avisait pas la GRC de ses démarches. Par conséquent, la GRC et ses partenaires d'organismes d'application de la loi ont continué d'utiliser leurs ressources pour rechercher de l'information sans pertinence. Les représentants ont également mentionné que, parfois, la GRC transmettait des renseignements se trouvant déjà dans les fonds de renseignements de l'ASFC, ce qui entraînait des dédoublements.

Coûts associés aux vérifications

Ressources

À la GRC, 27,5 ETP étaient affectés au processus de vérification, tandis qu'un ETP se consacrait aux aspects en lien avec la politique du projet pilote.^{Note 15} Il s'agit d'un nombre légèrement inférieur aux 30 ETP prévus au départ.

Le nombre d'ETP prévu était calculé en fonction de 9 000 demandes par année, beaucoup plus que le nombre réel de demandes reçues (3 132 en 2013-2014). Les représentants de la GRC ont indiqué que malgré le volume de travail moins élevé qu'escompté, il aurait été difficile d'atteindre ce chiffre avec les ressources qu'on entendait affecter au processus en raison du temps que prend une vérification.

Dépenses

Les dépenses totales enregistrées sont inférieures aux niveaux de financement consentis aux fins du projet pilote (tableau 2.7).

Source: DCAEP-CIC, juillet 2014.

Coûts par vérification

Dans les documents de planification, on estimait à 425 $ le coût d'une vérification menée par la GRC. Le caractère raisonnable de cette estimation n'a pas été évalué. Mais un examen des données financières montre que même si le coût moyen réel d'une vérification en 2013-2014 était de 1 026 $, il a diminué d'un trimestre à l'autre – de 1 207 $ au T1 à 886 $ au T4 (tableau 2.8). Il se peut que la différence entre les coûts anticipé et réel résulte de la complexité des vérifications améliorées et du fait qu'elles mobilisent de nombreuses ressources, ce dont on ne s'est peut-être pas rendu pleinement compte durant la phase de planification, ainsi que des difficultés liées au processus soulevées précédemment.

2.2.2 Efficacité

L'évaluation a porté sur la mesure dans laquelle le projet pilote :

• a permis de découvrir en temps opportun des éléments de criminalité potentiels;
• a eu une incidence sur les recommandations d'admissibilité proposées par l'ASFC.

Découverte en temps opportun d'éléments de criminalité potentiels

Des données administratives montrent qu'entre le 1er janvier 2013 et le 30 juin 2014, plus de 4 000 vérifications ont été effectuées. Les résultats sont présentés dans le tableau 2.9.

Source: CDA, août 2014.

Parmi les 4 085 demandes soumises à une vérification améliorée, 85 ont donné des résultats préoccupants (2,08 %). Des 4 000 demandes où aucun élément de criminalité potentiel n'a été découvert, 3 340 (81,76 %) ont été vérifiées à partir des données fournies initialement, tandis que pour les 660 (16,16 %) restants, il a fallu obtenir davantage de renseignements sur le demandeur auprès de l'ASFC.

D'après les représentants de la GRC interrogés, sur le plan de la gestion du risque, même s'il peut être peu probable que l'information transmise soit utile, l'incidence pourrait être potentiellement élevée. L'absence de données administratives n'a pas permis de comparer les résultats obtenus avec ceux d'autres programmes similaires. En revanche, les représentants de la GRC qui connaissaient les autres programmes ont estimé que le pourcentage des résultats positifs variait de 1 % à 5 %, laissant entendre que le pourcentage de 2 % n'était pas surprenant.

Le temps pris pour fournir l'information et les résultats de la vérification renforcée revêt une importance particulière, car l'audience d'un demandeur d'asile à la Section de la protection des réfugiés (SPR) de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (CISR) ne peut avoir lieu avant la fin du CSP. Depuis la réforme du SOAC, les dates d'audience sont régies par la loi :

• Pour 90 % des demandes de ressortissants de Pays d'origine désigné (POD)^{Note 16} déposées dans un bureau intérieur, une audience devant la SPR doit avoir lieu dans les 30 jours suivant la date de réception
• Pour 90 % des demandes de ressortissants de POD déposées dans un PE, une audience doit avoir lieu dans les 45 jours
• Pour 90 % des demandes de non-ressortissants de POD, une audience doit avoir lieu dans les 60 jours

Compte tenu de l'importance du processus d'audience pour la réussite du Système d'octroi de l'asile du Canada, on a recueilli des données sur la mesure dans laquelle les CSP faisaient obstacle à l'établissement de dates d'audience dans les délais prescrits. À l'origine, on prévoyait effectuer 80 % des processus CSP 5 jours avant l'audience afin d'éviter un report. Or, lorsque le CSP ne peut être accompli à temps en raison de la complexité du processus de vérification, la date d'audience est reportée de 3 à 4 mois en moyenne. Si, après six mois, le CSP est toujours en cours, la CISR peut tenir une audience à moins que l'ASFC ne demande un changement de date et d'heure.^{Note 17}

D'après des données du CDA, même si cet objectif a été atteint, les retards de CSP constituent l'une des principales raisons de retardement des audiences de la SPR. Puisque les vérifications de la GRC font partie du CSP, leur rapidité a également été examinée.

Les données administratives montrent que le délai de transmission des résultats de vérification varie en fonction de ces derniers (tableau 2.10).

Source: CDA, août 2014.

En moyenne, il fallait 21,48 jours pour effectuer les vérifications de la GRC. En cas de résultat positif (découverte de renseignements défavorables), il fallait en moyenne 95 jours pour accomplir le processus. En cas de résultat négatif (aucun renseignement défavorable), la durée moyenne dépendait du besoin de données complémentaires : 16,37 jours (aucune donnée requise); 37,85 jours (données requises).

À noter que le nombre de jours requis pour effectuer les VAC de la GRC était élevé dans les cas où des données complémentaires étaient exigées, notamment pour les VAC à résultat positif et 16,50 % des VAC à résultat négatif. Les représentants interrogés ont signalé que les modalités de demande de renseignements supplémentaires sur le demandeur ont été élaborées durant la mise en œuvre (voir la partie 2.2.1) et que cela s'est répercuté sur la rapidité du processus de vérification.

Les rapports positifs de VAC ne sont produits qu'après l'obtention d'une autorisation écrite de communication à des tiers auprès de l'organisme d'application de la loi émetteur et la production ou l'approbation du sommaire par ce dernier, ce qui est hors du contrôle de la GRC. Il s'agit là d'un autre facteur qui influe sur le temps pris par la GRC pour transmettre les résultats de vérifications améliorées à l'ASFC.

Étant donné les délais serrés liés aux audiences en fonction du pays d'origine du demandeur, on a évalué la durée des vérifications améliorées par statut de POD du demandeur (tableau 2.11).

Source: CDA, août 2014.

Le tableau ci-dessus montre qu'en moyenne, les résultats de vérifications étaient fournis dans les délais fixés pour tous les statuts de POD. Cette tendance s'explique par la proportion élevée de cas où aucun élément de criminalité n'était relevé et où aucune donnée complémentaire n'était requise. Cela dit, la moyenne de 95 jours en cas de résultats positifs (tableau 2.9) montre que l'effort déployé est plus grand et que l'information sur les demandeurs préoccupants pourrait ne pas avoir été transmise suffisamment tôt pour respecter les délais prescrits pour les audiences.

Une autre façon de déterminer la rapidité de la transmission des résultats des vérifications améliorées est d'évaluer le nombre de cas où les conclusions émanant du CSP ont été établies en l'absence de ces résultats. Les représentants de l'ASFC interrogés ont indiqué que, parfois, ils « ont géré le risque », c'est-à-dire qu'ils ont proposé une recommandation en se basant sur les résultats du CSP sans ceux de la GRC. Même si les détails sur la gestion du risque lié à ces cas sortent du cadre du présent rapport, les représentants de l'ASFC ont jugé leur approche raisonnable. Les données administratives montrent dans quelle mesure la recommandation découlant du CSP a été proposée avant l'accomplissement de la vérification améliorée ou que les résultats parviennent à l'ASFC, par catégorie de résultat (tableau 2.12).

Source: CDA, août 2014.

D'après les données analysées, le CSP a été conclu avant la réception des résultats de la GRC dans 1 282 cas (31,38 % des dossiers vérifiés).^{Note 18}Comme on s'y attendait, la proportion des résultats tardifs était plus élevée pour les dossiers dont la vérification a donné des résultats préoccupants (36,47 %) et encore plus élevée pour les dossiers dont la vérification n'a donné aucun résultat préoccupant après l'analyse de renseignements complémentaires (45,15 %). On constate donc que même si la GRC a, en moyenne, été en mesure de fournir ses résultats dans les délais, l'information n'était pas prise en considération dans le CSP pour 1 282 dossiers.

Incidence des résultats de la vérification de la GRC sur les recommandations d'admissibilité proposées par l'ASFC

Parmi les 85 cas dans lesquels des renseignements défavorables ont été découverts par la GRC, il y a eu 31 cas où les résultats n'ont pas été pris en considération, et des 54 restants, 2 (3,7 %) ont obtenu une recommandation défavorable à la suite du CSP.

Dans ces deux derniers cas, l'information fournie par la GRC, même si elle a été transmise en temps opportun, n'a pas servi à l'évaluation de l'admissibilité effectuée par l'ASFC car non conforme aux critères utilisés. Aussi, l'examen d'un échantillon des 83 autres cas a révélé que l'information transmise était soit déjà disponible grâce à d'autres sources, soit non liée aux objectifs du CSP (articles 34, 35 ou 37 de la LIPR), soit inutile en raison du retrait de la demande avant la fin de l'évaluation.

L'analyse des données administratives a montré que le pourcentage des cas ayant obtenu une recommandation défavorable pour motif de criminalité organisée ne fluctuait pas beaucoup que la GRC ait effectué sa vérification ou non (lorsque les dossiers en attente étaient exclus des calculs). Le pourcentage des dossiers où, après le CSP, une recommandation défavorable a été formulée pour raisons de criminalité organisée était semblable à celui des dossiers non vérifiés par la GRC.

À la suite de l'évaluation, un suivi du statut des 85 dossiers où la GRC a découvert des renseignements défavorables a montré que, outre les deux dossiers ayant obtenu une recommandation défavorable, 42 % (36 sur 85) ont été rejetés par la CISR et 12 % (10 sur 85) ont été retirés ou abandonnés.^{Note 19}

Même si les données indiquent que les résultats de la vérification de la GRC n'ont pas eu d'incidence considérable sur les recommandations d'admissibilité formulées par l'ASFC, les représentants interrogés ont estimé que les obstacles à l'échange d'information, notamment la règle des tiers^{Note 20}, pouvaient empêcher la divulgation de renseignements susceptibles d'augmenter l'utilité des résultats de vérification. Au moment de l'évaluation, des discussions étaient en cours entre la GRC et l'ASFC en vue de déterminer si d'autres renseignements pourraient être transmis pour en accroître l'utilité dans la formulation de recommandations d'admissibilité.

En outre, les représentants de la GRC interrogés ont fait observer un manque de mécanisme de rétroaction systématique au niveau opérationnel entre la GRC et l'ASFC au sujet des résultats de vérifications et de l'utilisation de l'information. Ils ont jugé que ce manque de rétroaction limitait la possibilité d'améliorer les méthodes et processus actuels.

Enfin, les représentants ont indiqué que les lacunes en matière de communication ont entraîné un manque de compréhension des types d'information utilisable dans la formulation de recommandations d'admissibilité, étant donné les exigences actuelles de la LIPR et de la Convention et du Protocole des Nations Unies sur le statut des réfugiés. La question de la différence entre le type d'information transmise par la GRC et celle demandée par l'ASFC a été soulevée par les représentants des deux organismes. Ceux de la GRC se sont interrogés sur le fait que l'ASFC n'utilisait pas d'information liée à certains aspects de criminalité, qu'ils jugeaient pertinente, dans la formulation des recommandations d'admissibilité. Ceux de l'ASFC étaient d'avis que la vérification effectuée par la GRC devait porter uniquement sur les éléments visés à l'article 37; par conséquent, la plupart des renseignements transmis étaient jugés impertinents dans l'évaluation de l'admissibilité. Le manque de communication a conduit à la collecte et à la transmission d'information qui n'a pas pu être utilisée étant donné les interprétations divergentes des exigences de la LIPR, ce qui a donné lieu à des pratiques opérationnelles inefficientes.

2.3 Pertinence

L'évaluation a porté sur la pertinence du projet pilote en ce qui a trait :

• à la nécessité des vérifications de la GRC;
• à l'harmonisation des priorités de la GRC et du gouvernement;
• à l'harmonisation des obligations fédérales et législatives de la GRC.

2.3.1 Nécessité des vérifications de la GRC

Dans le cadre de l'ancien système de détermination du statut de réfugié, les demandeurs pouvaient rester plusieurs années au Canada avant de se présenter devant la CISR et avaient donc le temps de se livrer à de graves activités criminelles. Le projet pilote est venu corriger une lacune apparente dans le processus de vérification de sécurité, qui pourrait constituer un risque pour la sécurité du pays, par la vérification plus approfondie des dossiers d'une partie des demandeurs d'asile. Sa mise au point a été justifiée par le fait que, sans vérifications adéquates, les personnes interdites de territoire au sens de la LIPR resteraient au Canada, menaçant l'intégrité du SOAC.

Le projet pilote tire sa raison d'être des nombreux rapports du Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) ainsi que de l'expérience de la GRC dans la prestation de vérifications de sécurité à ses ministères et organismes partenaires. Dans un rapport paru en 2004 sur la sécurité nationale au Canada, le BVG a mentionné des lacunes dans les enquêtes de sécurité du personnel aéroportuaire et a recommandé à la GRC et à Transports Canada d'envisager plus d'échange de renseignements policiers sur les associations criminelles des demandeurs et détenteurs de cotes de sécurité donnant accès à des zones d'accès restreint des aéroports.^{Note 21} En réponse à cette recommandation, la GRC et Transports Canada ont élaboré un protocole d'entente (PE) sur l'échange d'information à l'appui du Programme d'habilitation de sécurité en matière de transport.^{Note 22} Dans un rapport de suivi datant de 2009, le BVG a recommandé à Transports Canada et à la GRC d'augmenter leur échange d'information sur les individus ayant demandé des cotes de sécurité en vue de travailler dans des aéroports.^{Note 23}

Les extraits de rapports du BVG ci-dessus se centrent sur la vérification par la GRC d'employés de Transports Canada et sur la question plus large de l'échange d'information. L'étude du second volet a été poursuivie dans un rapport de 2011 qui recommandait que l'Agence des services frontaliers du Canada veille « à ce que toute l'information que peuvent fournir les partenaires en matière de sécurité, et qui est pertinente au filtrage de sécurité, soit utilisée pour fournir des conseils à Citoyenneté et Immigration Canada ».^{Note 24} Les rapports du BVG expliquent la logique qui sous-tend l'échange d'information à l'appui des vérifications de sécurité.

Pour effectuer ses vérifications, la GRC consulte les bases de données d'organismes d'application de la loi canadiens, dont le contenu n'est accessible ni à l'ASFC ni à CIC. À cet égard, elle met en œuvre la recommandation du rapport du BVG de 2011 selon laquelle elle doit s'assurer de rendre l'information accessible. L'étude de cas dans le cadre de la présente évaluation révèle cependant que l'information contenue dans ces bases de données n'a pas jusqu'à date été utile aux recommandations d'admissibilité. Qui plus est, certains représentants interrogés ont laissé entendre que des renseignements pertinents seraient disponibles sans le projet pilote, faisant essentiellement référence à la vérification des empreintes digitales à des fins judiciaires par la GRC ainsi qu'aux vérifications effectuées par l'ASFC.

Les bases de données que la GRC consulte pour mener ses vérifications renferment des renseignements liés aux activités d'individus au Canada. De ce fait, ces renseignements sont probablement plus utiles dans les cas où le demandeur se trouve au pays depuis une longue période. Étant donné le court laps de temps séparant le dépôt de la demande d'asile et l'audience à la CISR (30, 45 et 60 jours, selon le lieu de dépôt de la demande et le pays d'origine), le processus de sélection des demandeurs a été modifié pour se centrer sur les demandes présentées dans des bureaux intérieurs, car on jugeait plus probable que ces dernières concernent des individus ayant été au Canada depuis plus longtemps. Même si ces changements ont été apportés durant le projet pilote, certains représentants n'étaient toujours pas sûrs que les demandeurs ciblés avaient séjourné au Canada pendant une période suffisamment longue pour que les bases de données policières contiennent des renseignements utilisables dans la formulation des recommandations d'admissibilité.

Bien que les résultats à ce jour soient limités, les représentants de la GRC ont mentionné qu'au point de vue de l'application de la loi, les vérifications de sécurité sont considérées comme faisant partie intégrante du processus de diligence raisonnable et que l'évaluation ne doit pas être fonction uniquement du nombre d'occurrences de renseignements défavorables. Comparée aux enquêtes, aux procès et aux incarcérations, la vérification s'avère être à la fois économique et efficiente. Les représentants de la GRC ont également indiqué qu'au point de vue de la gestion du risque, même s'il est peu probable que de l'information utile soit disponible, l'incidence est considérée comme potentiellement élevée.

Les rapports du BVG et les représentants de la GRC interrogés ont bien insisté sur l'importance de l'échange d'information entre partenaires pour renforcer les processus de vérification; il n'en demeure pas moins que cette information doit être pertinente. À la lumière des évaluations de l'information fournie, l'approche actuelle ne semble pas offrir grand-chose en termes d'information pertinente à l'appui de la vérification de l'admissibilité de demandeurs d'asile compte tenu des exigences actuelles de la LIPR.

2.3.2 Harmonisation des priorités de la GRC et du gouvernement

L'évaluation a porté sur :

• la correspondance des objectifs du projet pilote aux priorités et aux résultats stratégiques de la GRC;
• la correspondance des objectifs du projet pilote aux priorités du gouvernement du Canada et à celles des organismes partenaires.

Harmonisation avec les priorités et les résultats stratégiques de la GRC

Le projet pilote cadre avec le résultat stratégique de la GRC visant à « réduire l'activité criminelle touchant les Canadiens », avec le sous-programme 1.1.2 (Police fédérale) ainsi qu'avec le résultat attendu « Les frontières sont protégées contre la criminalité. »^{Note 25}

Les représentants de la GRC étaient aussi d'avis que le projet pilote harmonisait avec les priorités de l'organisation, et surtout qu'il a contribué à assurer la sécurité des foyers et des collectivités, à lutter contre le crime organisé et à préserver la sécurité nationale.

Harmonisation avec les priorités du gouvernement du Canada et celles des organismes partenaires

Le projet pilote sur la vérification améliorée est un élément des réformes du Système d'octroi de l'asile au Canada. Ces réformes ont été désignées comme une priorité du gouvernement du Canada dans le discours du Trône de mars 2010.^{Note 26} L'engagement continu à des réformes réussies du système d'octroi de l'asile a été affirmé dans le discours du Trône d'octobre 2013, qui comprenait une mise à jour sur les mesures prises jusqu'à date.^{Note 27} Le projet pilote cadre également bien avec la priorité du gouvernement du Canada d'assurer la sécurité du pays.^{Note 28}

Il cadre aussi avec les résultats stratégiques des partenaires, comme l'indiquent leurs rapports sur les plans et les priorités respectifs :

• ASFC : Le commerce international et les déplacements sont favorisés à la frontière du Canada et la population du Canada est protégée contre les risques liés à la frontière;^{Note 29}
• CIC : Mouvement migratoire familial et humanitaire qui réunifie les familles et offre une protection aux personnes déplacées et persécutées.^{Note 30}

Bien que tous les représentants interrogés n'aient pas répondu aux questions sur l'harmonisation du projet pilote aux priorités de l'organisation, ceux qui l'ont fait ont répondu qu'il y avait bel et bien harmonisation. Les représentants de l'ASFC ont estimé que le projet cadrait bien avec les priorités organisationnelles relatives à la sécurité nationale. Ceux de CIC ont indiqué qu'il respectait les priorités organisationnelles relatives à la protection et au renforcement de l'intégrité du système de détermination du statut de réfugié.

2.3.3 Harmonisation des obligations fédérales et législatives de la GRC

L'évaluation a porté sur la mesure dans laquelle les objectifs du projet pilote harmonisaient les obligations législatives et fédérales de la GRC.

Le projet pilote sur la vérification améliorée cadre avec les responsabilités législatives et réglementaires de la GRC, tel qu'il est stipulé à l'article 18 de la Loi sur la GRC, qui comprend notamment « la prévention du crime et des infractions aux lois fédérales ».^{Note 31} Il s'appuie également sur l'expérience de la GRC dans la prestation de services de vérification au gouvernement fédéral, tel que le PE entre la GRC et Transports Canada concernant la transmission de renseignements pertinents sur les demandeurs d'emploi dans les aéroports et le PE entre la GRC et CIC conclu en mars 2012 concernant la vérification de demandeurs de visa d'entrée au Canada ou de la citoyenneté canadienne. Dans ce dernier exemple, la GRC consent à vérifier, pour le compte de CIC, les données personnelles d'un individu dans des bases désignées lui appartenant ou auxquelles elle a accès. Le projet pilote s'inscrit dans le cadre des rôles et responsabilités mentionnés dans le PE.

Les représentants interrogés ont fait remarquer que la GRC était particulièrement apte à s'acquitter de la fonction de vérification décrite dans le projet pilote, puisqu'elle a accès, en vertu de ses pouvoirs législatifs et de son statut d'organisme d'application de la loi, à des bases de données renfermant des renseignements inaccessibles à d'autres organismes.

3.0 Conclusions

Rendement

L'évaluation a révélé que le projet pilote a été mis en œuvre comme prévu. En effet, la GRC a établi un processus qui consiste à soumettre une partie des demandeurs du statut de réfugié à une vérification dans les bases de données des organismes d'application de la loi. En réaffectant les fonds pour s'ajuster au report de la date d'entrée en vigueur du nouveau SOAC, la GRC a été en mesure d'exécuter le projet pilote avec les ressources attribuées. Les dépenses réelles jusqu'à date ainsi que le nombre d'employés mobilisés étaient inférieurs aux prévisions. Même si le coût réel d'une vérification a été supérieur au coût de 425 $ estimé au début du projet en raison de la complexité du processus de vérification et des difficultés liées à l'échange de renseignements, les chiffres ont baissé au fil du temps, passant de 1 207 $ au T1 de 2013-2014 à 886 $ au T4 de la même année.

Il est également ressorti de l'évaluation qu'un certain nombre de facteurs ont occasionné des pertes d'efficience et d'efficacité. Au premier rang se trouve l'absence de consensus concernant les types de renseignements sur l'admissibilité demandés qui a entraîné un manque de compréhension commune de la visée du projet pilote et une méconnaissance des types de renseignements pouvant servir à la formulation de recommandations d'admissibilité. La GRC vérifiait et signalait les préoccupations d'ordre judiciaire, notamment sur le plan de la sécurité, des violations des droits de la personne, des crimes graves et du crime organisé.

Viennent s'ajouter des problèmes de transmission et de réception de dossiers à vérifier dus à des données incomplètes ou inexactes, au besoin de demander d'autres renseignements avant d'effectuer la vérification et à l'absence de système automatisé de transmission. Ces facteurs ont contribué aux difficultés à produire des résultats valables en temps opportun. De plus, le recours de la GRC à d'autres organismes d'application de la loi pour obtenir de l'information a engendré des retards hors de son contrôle. Par conséquent, l'ASFC a opté pour la prise de décisions du CSP en l'absence des données de la GRC pour environ 30 % des dossiers vérifiés.

Au cours de la période visée, environ 4 000 vérifications ont été effectuées, et des résultats préoccupants ont été obtenus dans 2 % des cas. Au point de vue de la gestion du risque, il est improbable que des renseignements utiles conformes aux exigences de la LIPR apparaissent dans les bases de données de l'application de la loi nationales pour des demandeurs qui se trouvent au pays depuis un ou deux mois. Par conséquent, les résultats des vérifications de la GRC n'ont pas eu d'incidence sur les recommandations d'admissibilité formulées par l'ASFC.

Pertinence

L'évaluation a montré que le projet pilote harmonisait avec les priorités et les résultats stratégiques de la GRC, des organismes partenaires et du gouvernement du Canada. Les vérifications menées dans le cadre du projet pilote relèvent des rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, et la GRC est l'entité fédérale compétente pour s'en occuper.

Cela dit, compte tenu des difficultés éprouvées durant la mise en œuvre du projet pilote, de la courte durée d'exécution ainsi que du recours limité aux résultats des vérifications de la GRC dans l'évaluation de l'admissibilité conformément aux exigences de la LIPR, il n'est pas clair dans quelle mesure le processus de vérification de la GRC peut, dans sa forme actuelle, contribuer aux recommandations d'admissibilité et à la protection de l'intégrité du système de détermination du statut de réfugié.

Annexe A – Matrice d'évaluation

Annexe B – Liste de documents

Gouvernement du Canada

• Loi sur des mesures équitables concernant les réfugiés, L.C. 2010, ch. 8.
• Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27.
• Loi visant à protéger le système d'immigration du Canada, L.C. 2012, ch. 17.
• Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. (1985), ch. R-10.
• Réponse au dix-septième rapport du comité permanent des comptes publics – La sécurité nationale : l'échange de renseignements et d'information, 2009.
• Discours du Trône ouvrant la troisième session de la quarantième législature du Canada, 2010.
• Discours du Trône ouvrant la deuxième session de la quarante unième législature du Canada, 2013.

Agence des services frontaliers du Canada

• « Admissibilité », 2013.
• Contrôle de sécurité préliminaire : procédures de fonctionnement normalisées, 2013
• Filtrage pour la sécurité nationale : Profil de programme (non daté)
• Rapport sur les plans et les priorités, 2013-14.

Citoyenneté et Immigration Canada

• Document d'information, « Aperçu du nouveau système d'octroi de l'asile du Canada », 2012.
• « Pays d'origine désignés », 2013.
• Rapport d'analyse comparative avant la réforme sur les mesures de succès, 2013.
• Stratégie de mesure du rendement pour le nouveau système de détermination du statut de réfugié, révisée en 2012.
• Rapport sur les plans et les priorités, 2013-2014.

Gendarmerie royale du Canada

• Protocole d'entente entre Citoyenneté et Immigration Canada et la Gendarmerie royale du Canada, 2012.
• Protocole d'entente établissant un cadre administratif pour la promotion de la coopération et de l'assistance mutuelle entre la Gendarmerie royale du Canada et l'Agence des services frontaliers du Canada, 2014.
• Rapport sur les plans et les priorités, 2013-2014.
• Examens d'assurance de la qualité du programme pilote des réformes concernant le statut de réfugié, 2013, 2014(1), 2014(2).

Commissariat à la magistrature fédérale Canada

• Cour fédérale, 2009. Charkaoui (Re), 2009 CF 476, [2010] 3 R.C.F. 102.

Bureau du vérificateur général du Canada

• Rapport de la vérificatrice générale du Canada – mars 2004, chapitre 3 : La sécurité nationale au Canada – L'initiative de 2001 en matière d'antiterrorisme.
• Rapport Le Point de la vérificatrice générale du Canada – mars 2009, chapitre 1 : La sécurité nationale : l'échange de renseignements et d'information.
• Rapport du vérificateur général du Canada, chapitre 2 : L'octroi des visas.

Transports Canada

• « Fonctions, programmes et activités de l'institution », 2013.

Conseil du Trésor

• Politique sur l'évaluation, 2009.

Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

• Directive sur la fonction d'évaluation, 2009..
• Guide pour la préparation de présentations au Conseil du Trésor, Annexe B : Tableaux d'établissement des coûts, 2007.
• « Cadre pangouvernemental », 2014.

Nations Unies

• Haut-commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, 1967. Convention et protocole relatifs au statut des réfugiés.

Annexe C – Guides d'entrevue

Guide d'entrevue – Gendarmerie royale du Canada

Introduction

En collaboration avec les Services nationaux d'évaluation des programmes (SNEP) de la GRC et conformément à une exigence du Conseil du Trésor, la Division de la recherche et de l'évaluation de CIC mène une évaluation du Projet pilote sur la vérification de sécurité de la GRC à l'appui du nouveau SOAC.

Dans le cadre de cette évaluation, la Division de l'évaluation de CIC interrogera certains participants au projet dans le but d'obtenir des points de vue sur la mise en œuvre du projet, sa pertinence continue et son rendement.

Les questions qui suivent serviront à orienter l'entrevue. Certaines d'entre elles peuvent ne pas s'appliquer à votre situation ou expérience. L'accent sera mis sur celles qui vous concernent. Veuillez noter que les réponses seront présentées en bloc dans le rapport d'évaluation.

Contexte

1. Décrivez brièvement votre rôle et vos responsabilités en ce qui concerne le projet pilote sur la vérification renforcée de la GRC.

Mise en œuvre

2. Le projet pilote sur la vérification renforcée a-t-il été mis en œuvre comme prévu initialement?
   1. Êtes-vous au courant de changements au délai de mise en œuvre par rapport à l'échéancier établi?
   2. Êtes-vous au courant de changements aux ressources attribuées par rapport aux niveaux établis?
   3. Êtes-vous au courant de changements au processus de vérification par rapport à celui établi?
   4. Êtes-vous au courant de changements aux critères de vérification par rapport à ceux établis?
3. L'ASFC est-elle en mesure d'envoyer des demandes à la GRC? Y a-t-il eu des difficultés?
4. La GRC est-elle en mesure de traiter les demandes de vérification renforcée? Y a-t-il eu des difficultés?
5. La GRC est-elle en mesure de rendre compte de ses évaluations à l'ASFC et à CIC? Y a-t-il eu des difficultés?
6. Avez-vous des commentaires au sujet de la mise en œuvre du projet pilote?

Communications

7. Les fonctions et responsabilités de la GRC et des partenaires de programme sont-elles clairement comprises et respectées?
8. Quels mécanismes sont en place pour assurer la communication entre la GRC et les partenaires de programme au sujet du projet pilote?
9. Quels sont les outils pour aider à la mise en œuvre du projet pilote? Sont-ils suffisants? Quelle autre mesure, s'il y en a, serait utile?

Rendement

10. La vérification renforcée de la GRC constitue-t-elle un moyen efficace de repérer les éléments criminels ou représentant un risque pour la sécurité parmi la population ciblée?
11. Le projet pilote a-t-il permis de recueillir des renseignements qu'on n'aurait pas pu obtenir autrement?
12. Les renseignements obtenus dans le cadre du projet pilote ont-ils été transmis en temps opportun (respect des normes de service)? Justifiez votre réponse.
13. D'après vous, de quelle autre façon le projet pilote aurait pu être mis en œuvre plus efficacement?

Pertinence

14. Quelle était la raison d'être du projet pilote? D'après votre expérience du projet, cette raison d'être est-elle toujours valable?
15. À votre avis, les objectifs du projet pilote cadrent-ils bien avec les priorités et les résultats stratégiques de la GRC? Justifiez votre réponse.
16. Avez-vous des commentaires au sujet de la pertinence du projet pilote?
17. Y a-t-il autre chose que vous aimeriez ajouter?

Guide d'entrevue – Agence des services frontaliers du Canada

Introduction

En collaboration avec les Services nationaux d'évaluation des programmes (SNEP) de la GRC et conformément à une exigence du Conseil du Trésor, la Division de la recherche et de l'évaluation de CIC mène une évaluation du Projet pilote sur la vérification de sécurité de la GRC à l'appui du nouveau SOAC.

Dans le cadre de cette évaluation, la Division de l'évaluation de CIC interrogera certains participants au projet dans le but d'obtenir des points de vue sur la mise en œuvre du projet, sa pertinence continue et son rendement.

Les questions qui suivent serviront à orienter l'entrevue. Certaines d'entre elles peuvent ne pas s'appliquer à votre situation ou expérience. L'accent sera mis sur celles qui vous concernent. Veuillez noter que les réponses seront présentées en bloc dans le rapport d'évaluation.

Contexte

1. Décrivez brièvement votre rôle et vos responsabilités en ce qui concerne le projet pilote sur la vérification renforcée de la GRC.

Mise en œuvre

2. Le projet pilote sur la vérification renforcée a-t-il été mis en œuvre comme prévu initialement? Dans la négative, quels changements ont été introduits et pour quelle raison?
3. L'ASFC est-elle en mesure d'envoyer des demandes à la GRC? Y a-t-il eu des difficultés?
4. La GRC est-elle en mesure de traiter les demandes de vérification renforcée? Y a-t-il eu des difficultés?
5. La GRC est-elle en mesure de rendre compte de ses évaluations à l'ASFC? Y a-t-il eu des difficultés?
6. Avez-vous des commentaires au sujet de la mise en œuvre du projet pilote?

Communications

7. Les fonctions et les responsabilités des partenaires de programme (ASFC, CIC, GRC) sont-elles clairement comprises et respectées?
8. Quels mécanismes sont en place pour assurer la communication entre la GRC et les partenaires de programme au sujet du projet pilote?
9. Quels sont les outils pour aider à la mise en œuvre du projet pilote? Sont-ils suffisants? Quelle autre mesure, s'il y en a, serait utile?

Rendement (efficacité et utilisation des ressources)

10. La vérification renforcée de la GRC constitue-t-elle un moyen efficace de repérer les éléments criminels ou représentant un risque pour la sécurité parmi la population ciblée?
11. Le projet pilote a-t-il permis de recueillir des renseignements qu'on n'aurait pas pu obtenir autrement?
12. Les renseignements obtenus au moyen de la vérification sont-ils utiles et pertinents? Justifiez votre réponse.
13. Les renseignements obtenus dans le cadre du projet pilote ont-ils été transmis en temps opportun? Justifiez votre réponse.
14. D'après vous, de quelle autre façon le projet pilote aurait pu être mis en œuvre plus efficacement?

Pertinence

15. Quelle était la raison d'être du projet pilote? D'après votre expérience du projet, cette raison d'être est-elle toujours valable?
16. À votre avis, les objectifs du projet pilote cadrent-ils bien avec les mandats et les résultats et les priorités stratégiques de l'ASFC? Justifiez votre réponse.
17. Avez-vous des commentaires au sujet de la pertinence du projet pilote?
18. Y a-t-il autre chose que vous aimeriez ajouter?

Guide d'entrevue – Citoyenneté et Immigration Canada

Introduction

En collaboration avec les Services nationaux d'évaluation des programmes (SNEP) de la GRC et conformément à une exigence du Conseil du Trésor, la Division de la recherche et de l'évaluation de CIC mène une évaluation du Projet pilote sur la vérification de sécurité de la GRC à l'appui du nouveau SOAC.

Dans le cadre de cette évaluation, la Division de l'évaluation de CIC interrogera certains participants au projet dans le but d'obtenir des points de vue sur la mise en œuvre du projet, sa pertinence continue et son rendement.

Les questions qui suivent serviront à orienter l'entrevue. Certaines d'entre elles peuvent ne pas s'appliquer à votre situation ou expérience. L'accent sera mis sur celles qui vous concernent. Veuillez noter que les réponses seront présentées en bloc dans le rapport d'évaluation.

Contexte

1. Décrivez brièvement votre rôle et vos responsabilités en ce qui concerne le projet pilote sur la vérification renforcée de la GRC.

Pertinence

2. Quelle était la raison d'être du projet pilote? D'après votre expérience du projet, cette raison d'être est-elle toujours valable?
3. À votre avis, les objectifs du projet pilote cadrent-ils bien avec les mandats et les résultats et les priorités stratégiques de CIC? Justifiez votre réponse.
4. Avez-vous des commentaires au sujet de la pertinence du projet pilote?

Mise en œuvre

5. Le projet pilote sur la vérification renforcée a-t-il été mis en œuvre comme prévu initialement? Dans la négative, quels changements ont été introduits et pour quelle raison?
6. La GRC est-elle en mesure de traiter les demandes de vérification renforcée? Y a-t-il eu des difficultés? Les objectifs sont-ils atteints?
7. La GRC est-elle en mesure de rendre compte de ses évaluations à CIC? Y a-t-il eu des difficultés?
8. Avez-vous des commentaires au sujet de la mise en œuvre du projet pilote?

Communications

9. Les fonctions et responsabilités de la GRC et des partenaires de programme sont-elles clairement comprises et respectées?
10. Quels mécanismes sont en place pour assurer la communication entre la GRC et les partenaires de programme au sujet du projet pilote?

Rendement (efficacité et utilisation des ressources)

11. La vérification renforcée de la GRC constitue-t-elle un moyen efficace de repérer les éléments criminels ou représentant un risque pour la sécurité parmi la population ciblée?
12. Le projet pilote a-t-il permis de recueillir des renseignements qu'on n'aurait pas pu obtenir autrement?
13. Les renseignements obtenus au moyen de la vérification sont-ils utiles et pertinents? Justifiez votre réponse.
14. Les renseignements obtenus dans le cadre du projet pilote ont-ils été transmis en temps opportun? Justifiez votre réponse.
15. Y a-t-il autre chose que vous aimeriez ajouter?

Evaluation of the RCMP Enhanced Security Screening Pilot Project

September 29, 2015

This report has been reviewed in consideration of the Access to Information and Privacy Acts. The asterisks [***] appear where information has been removed; published information is UNCLASSIFIED.

Table of Contents

• Acronyms
• Executive Summary
• 1.0 Introduction
  • 1.1 Background
  • 1.2 Program Profile and Funding
  • 1.3 Purpose and Scope of the Evaluation
  • 1.4 Methodology and Approach
  • 1.5 Considerations and Limitations
• 2.0 Findings
  • 2.1 Pilot Implementation
    • 2.1.1 Timing of the Pilot
    • 2.1.2 Resources Assigned to Deliver the Pilot
    • 2.1.3 Process to Conduct the Screening
    • 2.1.4 Scope of the Screening Process
  • 2.2 Performance
    • 2.2.1 Efficiency
    • 2.2.2 Effectiveness
  • 2.3 Relevance
    • 2.3.1 Need to Conduct the RCMP Screening
    • 2.3.2 Alignment with RCMP and Government-Wide Priorities
    • 2.3.3 Alignment with the federal and legislative obligations of the RCMP
• 3.0 Conclusions
  • Performance
  • Relevance
• Annex A – Evaluation Matrix
• Annex B – List of Documents
• Annex C – Interview Guides

Acronyms

AVRR

Assisted Voluntary Return and Reintegration

BRRA

Balanced Refugee Reform Act

CBSA

Canada Border Services Agency

CIC

Citizenship and Immigration Canada

CSIS

Canadian Security Intelligence Service

DCO

Designated Country of Origin

FESS

Front-End Security Screening

FTE

Full-time equivalent

ICAS

In-Canada Asylum System

IRB

Immigration and Refugee Board

IRPA

Immigration and Refugee Protection Act

LERC

Law Enforcement Records Check

MACAD

Monitoring, Analysis, and Country Assessment Division

MOU

Memorandum of Understanding

NSSD

National Security Screening Division

OAG

Office of the Auditor General of Canada

PCISA

Protecting Canada's Immigration System Act

POE

Port of Entry

RCC

Refugee Claimant Continuum

RCMP

Royal Canadian Mounted Police

RPD

Refugee Protection Division

SIBS

Security Intelligence Background Section

TB

Treasury Board

Executive Summary

What we examined:

The evaluation of the Enhanced Screening Pilot Project was conducted between June and August 2014 by Citizenship and Immigration Canada (CIC), in collaboration with the Royal Canadian Mounted Police (RCMP). The initial draft report was prepared by CIC in collaboration with the RCMP; finalization and approvals became the responsibility of the RCMP. The evaluation was conducted in compliance with commitments made during the development of the reforms to the In-Canada Asylum System (ICAS) in 2010.

The objectives of the evaluation were to evaluate the implementation, early results and relevance of the pilot in helping to ensure that persons who may be inadmissible to Canada due to organized criminal activities, are not allowed to remain in the country; thereby maintaining the integrity of the refugee determination system. The evaluation included:

• a review of the degree to which the pilot was implemented as originally intended;
• an assessment of the achievement of targets related to the number of screenings to be undertaken by the RCMP;
• the results and timeliness of the screenings undertaken, given requirements under the Immigration and Refugee Protection Act (IRPA) and legislated timelines established for the completion of hearings under the ICAS; and
• the overall relevance of the pilot.

The evaluation was national in scope and covered $16 million in funding between 2011/12 and 2015/16. The evaluation examined the pilot activities from its launch in January 2013 to June 2014.

What we found:

Pilot implementation:

• While the pilot was implemented as intended, in that the RCMP established a process within its organization to screen a portion of refugee claimants against existing law enforcement databases, modifications were made to processes and procedures in order to address challenges identified during the early stages of implementation.

Achievement of screening target:

• Despite problems encountered in transmitting and completing screenings, the Canada Border Services Agency (CBSA) and RCMP have largely been able to achieve the target to screen 40% of claimants in the 2013/14 fiscal year.

Results and timeliness of screening:

• The screening process has resulted in the identification of positive findings of concern in 2% of screened cases.
• Prior to the reforms, screening was undertaken on claimants who had been in Canada 18 to 24 months or more, as opposed to 1-2 months under the new asylum system. Given that domestic law-enforcement databases are more likely to contain information important to admissibility recommendations for populations which have been in Canada for a longer period of time, minimal information on claimants was available under the new system.
• For the most part, the RCMP delivered screening results within legislated timelines. The RCMP signalled to CBSA the potential need for an extension on behalf of Canadian law enforcement partners for some screenings with a positive result, to allow them the time needed to complete their work.
• The RCMP screening results feed into a larger Front-End Security Screening process with specific timeliness for completion. Despite this, at times CBSA used a risk based approach in order to manage the Front-End Security Screening (FESS) process and proceeded without the RCMP screening findings.

Relevance of the Pilot:

• Given difficulties encountered during the implementation of the pilot, the short period of time during which the pilot has been functioning, the low likelihood under current IRPA requirements that information indicating inadmissibility will appear in Canadian law enforcement databases, and the limited use of RCMP screening results by CBSA in assessing admissibility, it is not clear to what extent the RCMP screening process can, as currently implemented, contribute to admissibility recommendations.
• Security screening is consistent with RCMP, CIC and CBSA strategic outcomes and priorities and has been identified as a priority area for the Government of Canada through the Speech from the Throne.
• Given legislative requirements, the screening conducted through the pilot project is within the roles and responsibilities of the federal government, and the RCMP is the appropriate federal government entity to conduct this screening.

Recommendations:

Recommendation #1: The RCMP should determine, based on the results of the evaluation and given the current requirements under IRPA, whether the screening pilot in its current form, should be continued.

Recommendation #2: If the pilot is re-initiated, CIC, CBSA and the RCMP should jointly agree on and clarify the scope of the screening to be undertaken by the RCMP by defining the type of information that is relevant when assessing the admissibility of refugee claimants.

Recommendation #3: If the pilot is re-initiated, the RCMP and the CBSA should prioritize ongoing consultations on interpretations of information-sharing policies, procedures and third party rules and arrive at a workable solution to improve the relevance and timeliness of information shared during the screening process.

Recommendation #4: If the pilot is re-initiated, based on the results of recommendations #2 and #3, clearly communicated objectives should be provided to program staff conducting and receiving the screening information. In addition, a mechanism should be instituted to allow for on-going feedback on the utility and impact the information provided had on the outcome of each file.

Management Response:

Senior officials responsible for the RCMP Screening Pilot reviewed the evaluation of the RCMP Enhanced Security Screening Pilot and accept its findings.

The RCMP established a process to screen a portion of refugee claimants against existing law enforcement databases and shared the results with the CBSA to feed their larger front-end screening process that contributes information to hearings being held for refugees. The pilot focused on specific requirements of the Immigration and Refugee Protection Act (sections 34, 35 and 37), with an emphasis on organized criminal activities. The evaluation concluded that, based on these requirements, the pilot has not had any impact on the admissibility recommendations made by the CBSA.

The pilot concluded on March 31, 2015. In view of the evaluation's findings and IRPA requirements, the RCMP will not seek to re-initiate the pilot.

1.0 Introduction

This report presents the results of the Evaluation of the RCMP Enhanced Screening Pilot Project (the pilot). The evaluation was conducted by Citizenship and Immigration Canada (CIC), in collaboration with the Royal Canadian Mounted Police (RCMP), between June and August 2014. The initial draft report was prepared by CIC in collaboration with the RCMP; finalization and approvals became the responsibility of the RCMP. The evaluation was conducted in compliance with commitments made during the development of the reforms to the In-Canada Asylum System (ICAS) in 2010. This evaluation also meets the requirement of the Treasury Board (TB) Policy on Evaluation, which calls for all departmental direct program spending to be evaluated on a five-year cycle.

1.1 Background

The Enhanced Screening Pilot Project was introduced as a component of reforms to the In-Canada Asylum System, and was launched in December of 2012.

The key objectives of the ICAS are to continue to meet Canada's domestic and international legal obligations to protect those in need, through arriving at faster decisions that result in offering refugee protection to those who deserve it and faster removal of those whose claims are rejected, while protecting and maintaining the integrity of the system against those who may abuse it.^{Footnote 1} To this end, the Balanced Refugee Reform Act (BRRA) introduced regulated processing times for claimants and new structures and processes to expedite claims. The BRRA also introduced three pilots led by the following departments: Enhanced Screening by the RCMP, Ministerial Reviews and Interventions by CIC, and Assisted Voluntary Return and Reintegration (AVRR) by the Canada Border Services Agency (CBSA).^{Footnote 2} The Protecting Canada's Immigration System Act (PCISA) subsequently expanded upon some of the measures originally introduced in the BRRA; however, the pilots remained unchanged.

Historically, the role of the RCMP in the screening process for refugee claimants has been to undertake name-based and fingerprint checks on individuals referred by the CBSA or CIC. These checks have served to determine if an individual has been charged or convicted of a criminal offence in Canada as well as whether they have previously applied for and been refused refugee status in Canada.

The key objectives of the Enhanced Screening Pilot Project are to:

• Ensure that persons who are inadmissible because of membership in criminal organizations do not remain in Canada, threatening the safety and security of Canadians; and to
• Maintain the integrity of the refugee determination system.^{Footnote 3}

^*** through the pilot, the RCMP conducts Law Enforcement Records Checks (LERCs) – a per-applicant comprehensive analysis of available information from Canadian police databases – on a portion of refugee claims for the purpose of contributing information related to inadmissibility pursuant to sections 34, 35 and 37 of the Immigration and Refugee Protection Act (IRPA) to the refugee determination system.^{Footnote 4} Section 34 renders inadmissible for entry into Canada those who have engaged in espionage, subversion or terrorism and those who belong to organizations which engage in such acts. Section 35 renders individuals inadmissible on the grounds of violating human or international rights as defined in the Crimes Against Humanity and War Crimes Act. Section 37 renders inadmissible those who belong to groups involved in organized criminal activity or who engage in transnational crimes such as people smuggling, trafficking in people or money laundering.^{Footnote 5} These LERCs draw upon Canadian police databases not previously used in the assessment of asylum claims, providing the opportunity for a more complete screening for organized criminality concerns. The purpose of the screening is to determine if an individual has in the past engaged in and/or been associated with criminal activities that should inform admissibility decisions.

The pilot project seeks to leverage RCMP expertise and access to Canadian law enforcement information regarding organized criminality, to ensure that all pertinent and available information is provided to FESS officers. The addition of the review of LERCs provides a mechanism for that information to be provided to the CBSA.

As with the larger ICAS, the pilot requires the coordinated actions of partners from across several departments and agencies:

• The Royal Canadian Mounted Police, Security Intelligence Background Section (RCMP-SIBS): coordinates the conduct of LERCs; is responsible for screening referred claims and reporting on results to the CBSA;
• The Canada Border Services Agency, National Security Screening Division (CBSA-NSSD): acts as the coordinator and the main focal point for this pilot; is responsible for referring selected claims to the RCMP for screening; receives results of screenings for incorporation into admissibility recommendations; and
• Citizenship and Immigration Canada, Monitoring, Analysis, and Country Assessment Division (CIC-MACAD): receives information on the number and outcomes of screenings conducted; is responsible for higher-level program oversight.

The provision of enhanced screening information is guided by a process that coordinates the actions of the pilot project's delivery partners. Focusing on the role of the RCMP SIBS, the steps followed for the enhanced screening are as follows:

1. CBSA-NSSD selects and transmits a daily sample of claimant applications to SIBS.
2. a) Based on the biographical information provided, SIBS conducts a LERC of accessible law enforcement databases to determine if an individual has in the past engaged in, and/or associated him/her-self to individuals involved in criminal activities.
   b) If the information received is incomplete for a valid screening, SIBS notifies CBSA-NSSD and requests additional available information.
3. SIBS reviews and analyzes the information uncovered during the checks.
4. When the relevant information surfaced during the checks belongs to another law enforcement agency, SIBS must request the claimant's signed consent form from CBSA-NSDD. It is then forwarded to the law enforcement agency along with the request for permission to release the information they hold.
5. SIBS provides CBSA-NSSD with the results for all claimants screened, and a full LERC report for claims where adverse information was found. When negative results are based on incomplete information, CBSA is notified of such. Exhibit 1 provides the enhanced screening results categories.
6. On a monthly basis, SIBS provides a statistical report to CIC-MACAD on the number of concluded tasks and the SIBS LERC assessment result. Exhibit 2 provides the law enforcement concern categories.

Exhibit 1: Enhanced Screening Results Categories

• Negative: an analysis of the information initially provided and queried allowed SIBS to confirm that there were no grounds for concern with regard to the case screened;
• Negative, Further Information Required: an analysis of the information initially provided led to a request for additional claimant information provided by CBSA-NSSD, allowing SIBS to ultimately confirm that there were no grounds for concern with regard to the case screened;
• Positive, Further Information Required: an analysis of the information initially provided led to a request for additional claimant information provided by CBSA-NSSD, allowing SIBS to ultimately confirm that there were grounds for concern with regard to the case screened.

Exhibit 2: Law Enforcement Concern Categories

• Criminal activity: a person who has been entered on a police data bank as known to be involved or suspected to be involved in various criminality;
• Criminal association: a person who has been entered on a police data bank as being seen or in the physical presence of a known person(s) who are involved in criminal activities or have been charged and convicted of a criminal offence;
• Criminal conviction: a person is found on police data banks as a result of being charged with a criminal offence, found guilty and sentenced by the courts; and
• Criminal other: a person recorded in police data banks as being arrested or arrested and charged and the situation remains at that stage (i.e., is pending).

The assessments are then provided to CBSA officers engaged in the Front-End Security Screening (FESS) of refugee claims. The aim of the FESS process is to strengthen the integrity of the refugee determination system and enhance the safety of all Canadians and national security, by identifying and filtering potential security cases from the refugee claimant population as early as possible. FESS officers provide recommendations with respect to the eligibility of claimants for refugee claim hearings, based on inadmissibility reasons detailed in IRPA, using information assembled by CBSA staff that includes information provided by partners such as the RCMP.

1.2 Program Profile and Funding

The RCMP originally received $16 million in funding over four years beginning in 2010/11 for the Enhanced Screening Pilot Project through the BRRA and the PCISA, as part of the new ICAS. Because of the delay in the coming-into-force of the new ICAS until December 15, 2012, existing funds were reprofiled and the pilot was extended for an additional year (see Section 2.1.2 for further discussion). The table below shows the revised funding profile for the pilot:

Source: CIC-MACAD, November 2014.

These funds were utilized by the RCMP to deliver the pilot project. In each fiscal year of operation, the pilot project was set a target number of claims to be sent for screening, based on the annual number of asylum claims: 30% for 2012/13, and 40% for 2013/14 and 2014/15. Between January 1, 2013 and June 30, 2014, over 4,000 screenings were completed (Table 1.2).

Source: Refugee Claimant Continuum, August 2014

During the reporting period, 85 positive findings of concern were found, representing 2.08% of the total number of claims screened. Negative findings and negative findings based on additional information represented 81.76% and 16.16% of the claims screened, respectively (Table 1.3).

Source: Refugee Claimant Continuum, August 2014.

Recognizing that a refugee claim screening could result in multiple types of criminality concerns being identified, positive results (i.e. 85 cases) included cases of criminal association, convictions, other criminal activity and other largely immigration-related matters which did not meet the requirements for inadmissibility under sections 34, 35 and 37 of IRPA. A further breakdown for the three results categories is presented in Table 1.4.

Source: Refugee Claimant Continuum, August 2014.

1.3 Purpose and Scope of the Evaluation

The evaluation was national in scope, and covered the period from January 2013 to June 2014. Recognizing that the pilot was recently established, the evaluation was designed to examine its implementation, early results, and relevance. More specifically, the objectives of the evaluation were to report on the:

1. Implementation of the pilot, in terms of the degree to which the following elements of the pilot project were implemented as planned:
   • The timing of the pilot;
   • The resources assigned to deliver the pilot;
   • The process to be used to conduct the screening; and
   • The scope of the screening process; the
2. Performance of the pilot in terms of:
   • Its efficiency in undertaking the screening process; and
   • Its effectiveness in identifying potential security issues and providing information that was used in the development of admissibility recommendations; and the
3. Relevance of the pilot, in terms of:
   • The need to conduct the RCMP screening;
   • The pilot's alignment with RCMP and government-wide priorities; and
   • The degree to which the screening is aligned with the federal and legislative obligations of the RCMP.

The evaluation matrix, containing the full set of evaluation questions, indicators, and data sources assessed, can be found in Annex A.

1.4 Methodology and Approach

The evaluation followed the Treasury Board Policy on Evaluation and the Treasury Board Secretariat's Directive on the Evaluation Function. Multiple lines of evidence were used to assess the performance and relevance of the pilot, and to develop evaluation findings, conclusions, and recommendations:

Document Review: internal and external documentation was reviewed to gather contextual information about the pilot. Documents reviewed included Reports on Plans and Priorities, performance reports produced by the SIBS and CIC, operational guidance documents, reviews and audits, and other applicable information. A list of key documents reviewed can be found in Annex B.

Analysis of Administrative and Performance Data: available financial, administrative, and performance data were used to provide information on the relevance and performance of the screening pilot project. The interdepartmental Refugee Claimant Continuum (RCC), managed by Citizenship and Immigration Canada, was analyzed to profile the number and type of cases screened, as well as their outcomes. RCMP quality assurance reports provided information on the receipt and completion of cases to be screened, as well as on issues encountered during implementation. Financial data were used to support the calculation of the cost per screening.

Key Informant Interviews: interviews were conducted to collect information on the implementation of the pilot. The interviews were conducted with representatives from the three departments and agencies involved in the pilot. Where appropriate, group interviews were conducted. In total, 22 interviews with 31 individuals were completed with the following groups:

• RCMP: 11 interviews conducted with a total of 14 individuals;
• CBSA: 6 interviews conducted with a total of 9 individuals; and
• CIC: 5 interviews conducted with a total of 8 individuals.

Interview guides can be found in Annex C.

1.5 Considerations and Limitations

Although the evaluation of the Enhanced Screening Pilot Project was subject to some limitations as noted below, they were satisfactorily resolved and did not detract from the overall rigor of the evaluation:

Timing limitations: because of the delays in the coming-into-force of the new ICAS, the evaluation was only able to assess administrative data as of the beginning of the 2013 calendar year. This reduced the ability to determine the extent to which the pilot contributed towards the achievement of longer-term outcomes, and the ability of the evaluation to assess the extent of this progress. This limitation will be overcome in the horizontal evaluation of the ICAS changes, which will incorporate evidence from this evaluation and collect further information from administrative data sources.

Data limitations: the evaluation drew upon administrative data from both the RCMP and the interdepartmental Refugee Claimant Continuum (RCC) managed by CIC. In some cases, ensuring alignment of the information obtained through these sources was a challenge; this was because the different databases are subject to different business rules; a lag was also observed between the provision of information by the RCMP and its appearance in RCC results. This limitation was overcome through employing a consistent approach to the use of data, and also through extensive validation of the results obtained.

Alternately, the evaluation was strengthened by the level of cooperation provided by partner organizations. Individuals within the RCMP, CBSA, and CIC, as well as program and evaluation officer contacts, all made themselves freely available to support the collection of data for this evaluation. This was particularly appreciated of program staff who were subject to operational pressures.

These strengths and limitations were taken into account when developing the findings, recommendations, and conclusions put forward in this evaluation.

2.0 Findings

2.1 Pilot Implementation

The evaluation looked at the degree to which the following elements of the pilot project were implemented as planned:

• The timing of the pilot;
• The resources assigned to deliver the pilot;
• The process to be used to conduct the screening; and
• The scope of the screening process.

2.1.1 Timing of the Pilot

The pilot project was originally scheduled to begin with the coming into force of new legislation in December, 2011, and to operate until March 31, 2015. The coming-into-force date was revised to June, 2012 and again to December 15, 2012 in order to accommodate amendments to the original Bill. With the termination of funding, the pilot ended on March 31, 2015.

The detailed project schedule for the pilot indicates that initial hiring was completed in May 2012, six months prior to the finalized coming-into-force date, and that initial training of staff was completed in June 2012. Interviews with RCMP representatives indicated that the delay provided an opportunity for individuals who had been hired in anticipation of the earlier coming-into-force date to become more familiar with the new legislation. These individuals were also engaged to support other programs within the RCMP during this period.

RCMP interviewees did not identify any negative impacts of the delay in the coming-into-force date for the pilot, other than the need to reprofile funding (see next section, below).

2.1.2 Resources Assigned to Deliver the Pilot

The RCMP was originally allocated the following number of full-time-equivalent (FTE) staff to undertake the pilot (Table 2.1):

• 9 FTEs in 2011/12, 21 FTEs in 2012/13 and 25 FTEs in both 2013/14 and 2014/15 to conduct screenings;
• 1 FTE from 2011/12 to 2014/15 to coordinate, monitor and evaluate the new security screening process and work with partners to help develop and support the security screening process; and
• 2 FTEs in 2011/12 and 4 FTEs in each of the subsequent years, to support the incremental operational resources.

Source: CIC-MACAD, July 2014.

At the time of the evaluation, 27.5 actual FTEs were assigned to the pilot to conduct screenings, and 1 FTE was assigned to coordinate, monitor and evaluate the security screening process. Resourcing issues were raised in only two interviews conducted as part of the evaluation. In one interview, it was mentioned that high turnover rates presented a challenge in ensuring the timely provision of screening results, while in another interview the turnover rate was associated with a need to retrain and re-educate staff on the intent of the screening project. It was also noted that the process to identify, hire, and obtain security clearance for new employees was a lengthy process.

The pilot was originally allocated a total budget of $4 Million per year, for a total of $16 Million (Table 2.2).

Source: Costing tables, RCMP.

The delay in the coming-into-force date resulted in the need to reprofile funding. In March 2012, a reprofiling exercise was undertaken to transfer $1.3M in funds to 2013/14 and $1.6M in funds to 2014/15. This reprofiling was accepted (Table 2.3).

Source: CIC-MACAD, November 2014.

2.1.3 Process to Conduct the Screening

During the early implementation of the pilot, a number of issues arose that resulted in modifications to the original design, including the way in which the information was transmitted from the CBSA to the RCMP, as well as how refugee claimants were selected for screening.

Information Transmission from the CBSA to the RCMP

Issues with the transmission of information between the CBSA and the RCMP were mentioned in RCMP-SIBS reports, as well as during interviews conducted with both organizations.

While no funding was provided for IT system development as part of the pilot, it was understood at the outset that the CBSA would need to transmit information electronically to the RCMP. In the beginning, the intent was to adapt existing systems, used to transmit information for other purposes. An outline of the work that would be required to adapt the existing system for use in the pilot was discussed. The CBSA proposed to leverage as much of the existing system as possible, given the lack of funding for IT system development and the time-limited nature of the pilot.

Based on this starting point, efforts were made to adapt existing systems; however, concerns regarding privacy issues (i.e., the RCMP needed to ensure that it would only receive the specific data required to conduct the screening), and the requirement to randomly select only a percentage of all cases for screening could not be accommodated without making changes to the existing system at significant expense. As a result, it was determined that an automated solution was not feasible, and a manual approach was adopted, with the understanding that should the pilot become permanent, an electronic solution would need to be implemented.

Claimants to be Screened

The original proposal put forward for the pilot was to screen 100% of refugee claimants; however, due to budget constraints, the percentage was revised downward and a phased-in approach was identified in planning documents (20% in 2011/12, 30% in 2012/13, and 40% in 2013/14 and 2014/15). With the change in the coming-into-force date to December 2012, the 2011/12 target became moot. As a result it was agreed that 30% of all adult refugee claimants would be referred to the RCMP for enhanced screening in 2012/13, and 40% in both 2013/14 and 2014/15.

In order to avoid workload surges, the pilot did not originally allow for "roll back" days should the target number of claims not be met (i.e., if there were no screening requests sent by the CBSA-NSSD to the RCMP on a given day, two lists could not to be sent to the RCMP the following day to account for the difference).^{Footnote 7} However, due to difficulties in consistently meeting daily targets, CBSA interviewees indicated that "roll back" days were instituted as of Q1 of 2014 in order to increase the likelihood that the targeted percentage of screenings would be met.

In addition, while not explicitly identified in program documents, RCMP interviewees noted that the original intent of the pilot was to screen those applicants who had been in the country the longest, as RCMP partner databases only contain information related to domestic law-enforcement. Refugee claims can be made either upon arrival, at a Port of Entry (POE), or after arrival, at an inland office. The RCMP expected to receive claims made at inland offices as it was felt they would include applicants who had been in the country the longest, rather than those made at POEs. However, in the first few months of implementation, the majority of cases referred to the RCMP for screening were POE claims due to difficulties encountered by the CBSA in collecting information from inland offices. This challenge was identified by the RCMP, and as of March 2013, the vast majority of cases referred to the RCMP for screening were from inland offices (90% or more on a monthly basis). POE claims are still referred to the RCMP when required in order to meet screening targets (Table 2.4).

Source: CIC Refugee Claimant Continuum, August 2014.

Lastly, ***. This was done in order to decrease the number of times the RCMP needed to request additional information or ask for verification of information previously received from the CBSA. This change was put in place in May 2013^{Footnote 8}.

2.1.4 Scope of the Screening Process

Foundational documents for the pilot indicate that the RCMP would conduct Law Enforcement Record Checks (LERCs) in relation to the inadmissibility criteria under the IRPA. These specify that CBSA-NSSD would also conduct checks for war crimes, crimes against humanity, organized crimes and security-related concerns pursuant to section 34, 35 and 37 of IRPA on select front-end screening cases, as well as coordinate with CSIS and the RCMP to ensure that screening is complete prior to the IRB hearing.^{Footnote 9}

During the planning phase for the pilot, the RCMP, in conjunction with CIC and the CBSA, defined four categories of law enforcement concerns to be reported to CIC for the purposes of ongoing monitoring and reporting: criminal convictions, criminal activity, criminal association and other^{Footnote 10}. These categories are broader than the requirements outlined in the foundational documents and in many cases are related to activities identified under Section 36^{Footnote 11} of IRPA, which the RCMP felt should be included in the screening. In conducting the screening, the RCMP does not associate positive findings of concern with specific admissibility sections of the IRPA when it forwards information to the CBSA, but rather provides all information that the RCMP deems to be of an adverse nature. This includes all information indicating a claimant has engaged in criminal activity and/or has known associations to criminal activities. It also includes information regarding illegal activities that are neither organized crime nor terrorism, as they are deemed by the RCMP to potentially represent a risk to public safety and/or national security.

2.2 Performance

The evaluation assessed the performance of the pilot in terms of:

• Its efficiency in undertaking the screening process; and
• Its effectiveness in identifying potential security issues and providing information that was used in the development of admissibility recommendations.

2.2.1 Efficiency

In assessing efficiency, the evaluation looked at:

• Whether screening targets were met; and
• The costs associated with conducting the screenings.

Degree to Which Screening Targets Were Met

As mentioned previously, the pilot was designed with the intent of conducting enhanced screening on 40% of claimants in both 2013/14 and 2014/15.^{Footnote 12} In fiscal year 2013/14, 38% of claims were sent to the RCMP for screening, close to the 40% target (Table 2.5).

Source: CIC Refugee Claimant Continuum, August 2014; RCMP-SIBS data.

During this time period, the RCMP completed 88% of the screening requests sent by the CBSA (Table 2.6).

Source: CIC Refugee Claimant Continuum, August 2014; RCMP-SIBS data.

Note that the screening of some claims sent to the RCMP in one quarter would have been completed in a subsequent quarter.

Factors Affecting the Screening Process

While the target of 40% was close to being met and the vast majority of screenings were completed, interviewees identified issues related to the screening process that could have impeded its overall efficiency:

• RCMP interviewees noted that the ability to conduct the screening is dependent upon the completeness and accuracy of the data provided to them by the CBSA. ^*** These issues were identified as having an impact on the efficiency with which the RCMP can complete the screening process, as the lack of this information can be a prompt for requests for further information (i.e., application form and schedule), which delays the screening process. With respect to the accuracy of the data provided, RCMP interviewees noted that incorrect information resulted in inefficiencies, as they were obliged to conduct the screening with the information provided, even in the case of obvious typographical errors.
• The RCMP provided negative screening results based on the information initially provided in a minority of cases (18.24%). In cases where the RCMP and its partners proceeded further with the LERC process, SIBS requested a scanned copy of the asylum claimant's intake form, including the applicant's signed consent form.^{Footnote 13} Some interview respondents stated that this approach, rather than asking for this information to be included with the screening request, was undertaken in order to comply with privacy considerations. However, this added a step to the process, and introduced a challenge to the RCMP's ability to provide screening results in a timely manner. The feasibility of sending copies of the intake form at the onset was suggested but was not pursued, as it was determined that this would require additional resources.
• The lack of an automated IT system to transmit screening information from the CBSA to the RCMP (see Section 2.1.3), was also considered by interviewees to have had an impact on the efficiency of the screening process. The process currently used requires the manipulation of data into various formats in order to complete the screening process, which extends the amount of time required to complete the screening process, as well as reducing the resources available to support the pilot.
• In conducting the screening, the RCMP depends upon other law enforcement agencies to provide information. The speed at which this information is provided is in turn dependent upon the capacity of the law enforcement agencies and respecting their other priorities,^{Footnote 14} and is therefore outside the control of the RCMP (see Section 2.2.2 for additional information on factors affecting the timeliness of screenings). The uncertainty regarding when results will be provided by RCMP partners creates a challenge in managing workloads, which has an effect on program delivery efficiency.
• Other inefficiencies were noted in connection with the reporting of information collected. In 31.38% of cases, the CBSA proceeded with its FESS determination in the absence of screening information from the pilot (see Section 2.2.2 for further discussion). Although CBSA interviewees indicated that they felt comfortable risk-managing these cases, the CBSA did not notify the RCMP when this occurred. As a result, RCMP and partner law-enforcement agency resources continued to be expended pursuing information with no applicability. Interviewees also mentioned that at times, the RCMP forwarded information that was already contained in CBSA holdings, resulting in a duplication of effort.

Costs Associated with Conducting Screenings

Resources

Within the RCMP, 27.5 FTEs were dedicated to the screening process, while one other FTE was dedicated to the policy aspects of the pilot.^{Footnote 15} This is slightly below the 30 FTEs that were originally intended.

The planned FTE count was based on receiving 9,000 screening requests per year, which is much higher than the actual number of requests for screenings received (3,132 in 2013/14). While the volume of work is lower than intended, RCMP interviewees indicated it would have been difficult to achieve this target with the intended number of resources, due to the amount of time required to complete a screening.

Expenditures

Total expenditures to date are below the funding levels provided for the pilot (Table 2.7).

Source: CIC-MACAD, July 2014.

Cost Per Screening

Planning documents estimated the per-unit cost of conducting a screening by the RCMP at $425. While the reasonability of the estimated cost was not assessed, a review of financial information found that, while the average actual cost per screening during the 2013/14 fiscal year was $1,026, the cost decreased in each quarter, from a high of $1,207 in Q1 to $886 in Q4 (Table 2.8). It is possible that the difference between the anticipated and actual cost per screening is a result of the complexity and resource-intensiveness of conducting enhanced screenings, which may not have been fully appreciated during the planning stage as well as the challenges previously identified with respect to the screening process.

2.2.2 Effectiveness

The evaluation looked at the degree to which the pilot:

• Resulted in the identification of potential criminality matters in a timely fashion; and
• Had an impact on admissibility recommendations put forward by the CBSA.

Identification of potential criminality matters in a timely fashion

Administrative data reveal that, between January 1, 2013 and June 30 2014, over 4,000 screenings were conducted. The results are provided in Table 2.9.

Source: Refugee Claimant Continuum, August 2014.

Of the 4,085 claims subjected to enhanced screening through the pilot project, a total of 85 claims produced positive findings of concern (2.08%). Of the 4,000 claims where no potential criminality matters were identified, 3,340 (81.76%) were concluded using the information initially provided, and the other 660 (16.16%) required the request and receipt of further claimant information from the CBSA.

According to RCMP interviewees, from a risk perspective, while the likelihood of useful information being provided may be low, the impact could potentially be high. While administrative data was not available to compare the results with other similar screening programs, RCMP interviewees who were familiar with other screening programs estimated that the percentage of positive results varied between 1% and 5%, suggesting that the 2% result was not unexpected.

The amount of time taken to provide information and results from the enhanced screening is important, in that a claimant's hearing at the Refugee Protection Division (RPD) of the Immigration and Refugee Board (IRB) cannot proceed until the FESS process is completed. The scheduling of a hearing was legislated following the reforms to the in-Canada asylum system as follows:

• 90% of Designated Country of Origin (DCO)^{Footnote 16} inland claims are to be scheduled for an RPD hearing within 30 days of intake;
• 90% of DCO POE claims are to be scheduled within 45 days; and
• 90% of non-DCO claims are to be scheduled within 60 days.

Given the importance of the hearing process to the success of the overall in-Canada asylum system, data was collected on how often FESS processes impede the ability to schedule hearings within the required timeframes. The established target was that 80% of FESS processes should be completed 5 days prior to the RPD hearing date in order to avoid a postponement. Due to the complexity of the security screening process, when the FESS process cannot be completed on time for the scheduled hearing, a postponement of up to three to four months on average is issued. In cases where the FESS is pending after six months, the IRB may proceed with the hearing unless the CBSA requests a change in date and time.^{Footnote 17}

Evidence from the RCC suggests that, although this target was met, FESS delays represent one of the main reasons for delays in holding RPD hearings within the legislated timeframes. As the RCMP screening is one component of the FESS, the timeliness of the pilot screening was examined.

The administrative data reveal that the time taken to provide the results of the screening varied by screening outcome (Table 2.10).

Source: Refugee Claimant Continuum, August 2014.

On average, 21.48 days were required to complete the RCMP screening, but this varied depending upon the result of the screening. In cases where a positive result was obtained (i.e. where adverse information was found), an average of 95 days were required to complete the screening process. For negative results (i.e., no adverse information was found), the time taken depended on whether further information was required in order to conduct the screening. In cases where no further information was required, the screening took an average of 16.37 days; in cases where further information was required, an average of 37.85 days on average were required.

Note that the number of days to complete the RCMP security check was higher in cases where further information was required, which was the case for all positive LERCs and for 16.50% of all negative LERCs. Interviewees noted that the process for requesting additional claimant information was developed during implementation (see Section 2.2.1), and that this affected the timeliness of the screening process.

Another factor affecting the time taken by the RCMP to provide enhanced screening results to CBSA is that positive LERC reports are only prepared after written third-party release has been obtained from the originating law enforcement agency and they have provided or approved the summary, which is beyond the control of the RCMP.

Given the tight timelines associated with hearings based on the country of origin of the claimant, the evaluation looked at the time taken to complete the enhanced screening by DCO status (Table 2.11).

Source: Refugee Claimant Continuum, August 2014.

The table shows that, on average, screening results were provided within the established timeframes for all DCO statuses. This is the result of the high proportion of cases where no criminality matter was identified, and no further information was requested in order to help arrive at this determination. However, the average of 95 days taken to return positive screening results (Table 2.9) suggests that the level of effort associated to these instances is greater and that the information about claimants of concern may not have been provided soon enough to meet the established timelines for holding hearings.

One other measure of whether the information from the enhanced screenings was provided in a timely manner is the degree to which FESS determinations were made in the absence of enhanced screening results. Interviewees from CBSA indicated that, at times, they "risk managed", i.e., proceeded with the overall FESS recommendation, in the absence of the RCMP screening's findings. Although the details as to how these instances were risk managed is outside of scope, CBSA interviewees felt this approach was reasonable. The administrative data shows the extent to which the FESS determination was made before the enhanced screening was completed or its results provided to the CBSA, by screening result (Table 2.12).

Source: Refugee Claimant Continuum, August 2014.

The data show that the FESS process was concluded before RCMP results were received in 1,282 cases (31.38%) of all screened cases.^{Footnote 18} As expected, the proportion of late results was higher for cases resulting in positive identification of causes for concern (36.47%), and even higher for cases where no causes for concern were ultimately identified after having requested further information (45.15%). The evidence suggests that, although the pilot was, on average, able to provide screening results within the established timelines, this information was not considered for 1,282 cases by the FESS process.

Impact of the RCMP screening results on admissibility recommendations put forward by the CBSA

Of the 85 cases where adverse information was identified by the RCMP, there were 31 instances where RCMP results were not taken into consideration and of the remaining 54 cases, 2 (3.7%) resulted in an unfavourable recommendation in the front-end security screening (FESS) conducted by CBSA.

A review of these 2 cases resulting in an unfavourable recommendation found that the information provided by the RCMP although timely did not feed into the admissibility assessment made by the CBSA as the information was not consistent with the criteria used to assess admissibility. As well, a review of a sample of the other 83 cases where the RCMP identified adverse information revealed that the information provided was either already available through other sources, was not related to the FESS mandate (i.e. information that pertains to Sections 34, 35 or 37 of the IRPA), or was not needed as a result of the claim being withdrawn prior to the completion of the assessment.

The administrative data review further revealed that the percentage of cases where a FESS recommendation was non-favourable due to organized criminality issues did not differ noticeably based on whether or not the RCMP screening was undertaken (when pending cases were excluded from the calculation). The percentage of cases where a non-favourable FESS recommendation was put forward for organized criminality reasons was similar to those cases that were not screened by the RCMP.

Subsequent to the conduct of the evaluation, a follow-up on the status of the 85 cases where adverse information was identified by the RCMP revealed that, although two cases resulted in an unfavourable CBSA FESS recommendation, 42% (36 out of the 85 cases) of the cases were eventually denied by the IRB and an additional 12% (10 out of the 85 cases) were withdrawn or abandoned.^{Footnote 19}

While the data indicate that, to date, the results of the RCMP screening have not had a significant impact on admissibility recommendations put forward by the CBSA, interviewees felt that barriers to information-sharing, including the third-party rule,^{Footnote 20} may be preventing the disclosure of information that could increase the usefulness of the screening results. At the time of the evaluation, discussions were underway between the RCMP and CBSA in order to determine whether additional information may be shared in order to increase its usefulness in making admissibility recommendations.

In addition, RCMP interviewees noted the lack of systematic feedback mechanisms at the operational level between the RCMP and CBSA regarding the results of the screening and how the information is used. It was felt that the lack of feedback limited the potential for improvements to be made to current approaches and processes.

Lastly, interviewees indicated that communication gaps have resulted in a lack of understanding of what types of information can be used in making admissibility recommendations, given current requirements under the IRPA and the United Nations Convention and Protocol on Refugees. The difference in the type of information provided by the RCMP versus the information sought by CBSA was raised as an issue by interviewees from both the RCMP and the CBSA. RCMP interviewees questioned why the CBSA was not using information related to certain aspects of criminality when making admissibility recommendations, as it was felt this information was relevant to consider. CBSA interviewees were of the opinion that the scope of the screening undertaken by the RCMP was to focus solely on Section 37 and therefore much of the information provided by the RCMP was deemed to be not relevant in the assessment of admissibility. This lack of communication resulted in the collection and forwarding of some information that could not be used given the diverging interpretations of the requirements under IRPA, resulting in operational inefficiencies.

2.3 Relevance

The evaluation assessed the following issues related to relevance:

• The need to conduct the RCMP screening;
• The pilot's alignment with RCMP and government-wide priorities; and
• The degree to which the screening is aligned with the federal and legislative obligations of the RCMP.

2.3.1 Need to Conduct the RCMP Screening

Under the previous refugee determination system, applicants could be in Canada for several years before going before the IRB and could have engaged in serious criminal activity. The pilot project was established to address a perceived gap in the security screening of in-country refugee applicants which could potentially expose Canada to public safety risks. The rationale for the project was that, without adequate screening, persons who were inadmissible under the provisions of the IRPA would continue to remain in Canada, threatening the integrity of the In-Canada Asylum System. The pilot project was intended to partially address this gap in security screening by conducting more thorough security screening on a portion of refugee claims.

The rationale for the pilot also arose as a result of a series of reports by the Office of the Auditor General of Canada (OAG), as well as previous RCMP experience in providing security screenings for partner departments and agencies. In a 2004 report on Canadian national security, the OAG noted deficiencies in the screening of airport personnel, and recommended that the RCMP and Transport Canada consider additional sharing of police intelligence information on criminal associations of applicants for, and holders of, clearances to restricted areas at airports.^{Footnote 21} In response to this recommendation, the RCMP and Transport Canada developed a memorandum of understanding (MOU) on information-sharing supporting the Transportation Security Clearance Program.^{Footnote 22} In a follow-up report in 2009, the OAG recommended that Transport Canada and the RCMP increase efforts to share information on individuals who have applied for security clearance to work at airports.^{Footnote 23}

The 2004 and 2009 OAG report excerpts above centre on the RCMP screening of Transport Canada employees, but also relate to the broader issue of information sharing. This theme was continued in a 2011 report by the OAG, which recommended that "the Canada Border Services Agency ensure that all information that can be obtained from security partners and is relevant to security screening is used to provide advice to Citizenship and Immigration Canada."^{Footnote 24} The OAG reports provide a rationale for sharing information to support the conduct of security screening.

The RCMP delivers the screening, drawing upon domestic law-enforcement databases whose contents are not available to either the CBSA or CIC. In this regard, it is addressing the 2011 OAG recommendation to ensure that information is made available. The review of cases undertaken as part of this evaluation, however, reveals that the information contained in the databases has not, to date, been of use in supporting admissibility recommendations. In addition, some interviewees suggested that relevant information would be available in the absence of the pilot, noting primarily the existing screening of fingerprints for criminal record matches by the RCMP, as well as the screening undertaken by the CBSA.

The databases used by the RCMP to conduct the screening contain domestic information on individuals. As such, the information is more likely to be of use in situations where a claimant has been in the country for a longer period of time. Given the short period between the time an individual makes an asylum claim and their hearing at the Immigration Refugee Board (which varies between 30, 45 and 60 days, depending on where the claim was made and the claimant's country of origin), changes were made in the selection of claimants to be screened to focus on claims made at inland offices, as they were believed to be more likely to include individuals who have been in the country a longer period of time. Even though this change was made during the pilot, some interviewees were still not certain that applicants would have been in Canada long enough for these databases to contain information that could be used when formulating admissibility recommendations.

While results to date are limited, RCMP interviewees mentioned that, from a law enforcement perspective, conducting security checks is considered an integral part of the due diligence process and should not be assessed solely based on the number of times adverse information is identified. When compared with the cost of investigations, trials and incarceration, screening is considered to be both cost-efficient and cost-effective. RCMP interviewees also indicated that, from a risk perspective, while the likelihood of useful information being available may be low, the impact is considered to potentially be high.

While the OAG reports and RCMP interviewees stressed the importance of sharing information between partners to enhance screening processes, the information shared must be relevant. Based on the assessments above of the information provided, the current approach does not appear to provide much by way of relevant information to support the admissibility screening of refugee claimants given current requirements under IRPA.

2.3.2 Alignment with RCMP and Government-Wide Priorities

The evaluation looked at:

• The alignment of the enhanced screening pilot's objectives with the RCMP's strategic outcomes and priorities; and
• The alignment of the enhanced screening pilot's objectives with Government of Canada and partner department priorities.

Alignment with RCMP strategic outcomes and priorities

The enhanced screening pilot aligns with the RCMP strategic outcome "criminal activity affecting Canadians is reduced." Within RCMP programming, the pilot aligns with the sub-program 1.1.2 (federal policing), as well as with the expected result "Canada's borders are protected from criminality."^{Footnote 25}

RCMP interviewees also felt that the screening pilot was aligned with the organization's priorities. Specifically, they suggested that the pilot helped contribute to departmental priorities such as ensuring safe homes and communities, combating organized crime, and protecting national security.

Alignment with Government of Canada and partner department priorities

The enhanced screening pilot is a component of reforms to the In-Canada Asylum System. Reforms to this system were identified as a Government of Canada priority in the March 2010 Speech from the Throne.^{Footnote 26} The continued commitment to successful refugee system reforms was indicated in the October 2013 Speech from the Throne, which included an update on actions taken to date.^{Footnote 27} The pilot also aligns with the overall Government of Canada priority for "a safe and secure Canada."^{Footnote 28}

The pilot is also aligned with the strategic outcomes of delivery partners, as identified in their respective Reports on Plans and Priorities:

• CBSA: international trade and travel is facilitated across Canada's border and Canada's population is protected from border-related risks;^{Footnote 29} and
• CIC: family and humanitarian migration that reunites families and offers protection to the displaced and persecuted.^{Footnote 30}

Although not all interviewees provided answers to questions on the pilot's alignment with departmental priorities, those who responded suggested that the pilot was in alignment. CBSA interviewees believed that the pilot was successfully aligned with departmental priorities related to national security. CIC interviewees noted the alignment of the pilot with departmental priorities related to protecting and improving the program integrity of the refugee determination system.

2.3.3 Alignment with the federal and legislative obligations of the RCMP

The evaluation looked at the degree to which the objectives of the screening pilot aligned with the legislative and federal obligations of the RCMP.

The enhanced screening pilot project aligns with the legislative and regulatory authorities of the RCMP, as detailed in Section 18 of the Royal Canadian Mounted Police Act, which includes as part of the duties listed "the prevention of crime and of offences against the laws of Canada."^{Footnote 31} The pilot also builds upon previous RCMP experience in providing screening services for the federal government, such as the Memorandum of Understanding (MOU) between the RCMP and Transport Canada to provide relevant information on individuals applying for employment at airports, including information on organized crime and criminal associations, and the MOU between the RCMP and CIC signed in March 2012 for the screening of applicants seeking to enter Canada or apply for Canadian citizenship. In this MOU, the RCMP agrees to "conduct screening, on behalf of CIC, by way of checking the personal information received from CIC pertaining to an individual against designated databases held by, or accessible to, the RCMP." The enhanced screening pilot is in keeping with the roles and responsibilities outlined in the MOU.

Interviewees noted that the RCMP was uniquely well-suited to carry out the screening function outlined in the pilot, as the RCMP has access, through their legislated authorities and status as a law enforcement agency, to databases containing information that is not available to other organizations.

3.0 Conclusions

Performance

The evaluation found that the pilot was implemented as intended in that the RCMP established a process within its organization to screen a portion of refugee claimants within existing law enforcement databases. By reprofiling funds in response to changes to the coming-into-force of the new ICAS, the RCMP was able to deliver the pilot within the assigned resource levels. Both the actual expenditures to date and the number of staff engaged to support the pilot have been lower than anticipated allowances. While the complexity of the screening process and challenges with respect to the exchange of information resulted in the actual cost being higher than the estimated cost per screening of $425 established at the outset of the pilot, the actual cost per screening declined over time, from $1,207 in Q1 of 2013/14 to $886 in Q4 of 2013/14.

The evaluation also found that a number of issues have served to reduce the efficiency and effectiveness of the pilot. Chief amongst these was a lack of consensus regarding the types of admissibility information sought through the screening exercise. This resulted in a lack of shared understanding of the intended focus of the pilot and awareness of the types of information that can be used in making admissibility recommendations. The RCMP was screening and reporting on law enforcement categories of concern, including security, human rights violations, serious criminality and organized crime.

Another key issue concerned problems in transmitting and receiving files to be screened, owing to the receipt of incomplete or inaccurate information, the need to request further information before screening could be conducted, and the lack of an automated IT system to transmit screening information. These factors contributed to difficulties in providing meaningful screening results in a timely manner. As well, the RCMP's reliance on other law enforcement agencies to provide information resulted in some delays that were beyond their control. As a result, CBSA elected to make FESS decisions in the absence of RCMP data for approximately 30% of the cases screened.

During the period reviewed, approximately 4,000 screenings were conducted, resulting in the identification of positive findings of concern in 2% of screened cases. From a risk perspective, it is unlikely that useful information pursuant to the requirements of IRPA will surface from domestic law enforcement databases on claimants who have been in country for 1-2 months. Accordingly, to date, the results of the RCMP screening have not had an impact on admissibility recommendations put forward by the CBSA.

Relevance

The evaluation found that the Enhanced Screening Pilot Project is aligned with the priorities and strategic outcomes of the RCMP, delivery partner departments, and the Government of Canada. The screening conducted through the pilot project is within the roles and responsibilities of the federal government, and the RCMP is the appropriate federal government entity to conduct this screening.

However, given the difficulties encountered during the implementation of the pilot, the short period of time during which the pilot has been functioning, and the limited use of screening results in assessing admissibility based on IRPA requirements, it is not clear to what extent the RCMP screening process, as currently implemented, contributes to admissibility recommendations, and to maintaining the integrity of the refugee determination system.

Annex A – Evaluation Matrix

Annex B – List of Documents

Government of Canada

• Balanced Refugee Reform Act, S.C. 2010, c. 8.
• Immigration and Refugee Protection Act, S.C. 2001, c. 27.
• Protecting Canada's Immigration System Act, S.C. 2012, c. 17.
• Royal Canadian Mounted Police Act, R.S.C. 1985, c. R-10.
• Response to the Seventeenth Report of the Standing Committee on Public Accounts – National Security: Intelligence and Information Sharing, 2009.
• Speech from the Throne to open the Third Session of the Fortieth Parliament of Canada, 2010.
• Speech from the Throne to open the Second Session of the Forty-First Parliament of Canada, 2013.

Canada Border Services Agency

• "Admissibility," 2013
• Front End Security Screening: Standard Operating Procedures, 2013
• National Security Screening: Program Profile (undated)
• Report on Plans and Priorities, 2013-14.

Citizenship and Immigration Canada

• Backgrounder, "Overview of Canada's New Refugee System," 2012.
• "Designated Countries of Origin," 2013.
• Metrics of Success Pre-Reform Benchmarking Report, 2013.
• Performance Measurement Strategy for the New Refugee Status Determination System, revised 2012.
• Report on Plans and Priorities, 2013-14.

Royal Canadian Mounted Police

• Memorandum of Understanding between Citizenship and Immigration Canada and the Royal Canadian Mounted Police, 2012.
• Memorandum of Understanding establishing an administrative framework for the promotion of cooperation and mutual assistance between the Royal Canadian Mounted Police and the Canada Border Services Agency, 2014.
• Report on Plans and Priorities, 2013-14.
• Refugee Reform Pilot Program Quality Assurance Reviews, 2013, 2014(1), 2014(2).

Office of the Commissioner for Federal Judicial Affairs Canada

• Federal Court, 2009. Charkaoui (Re), 2009 FC 476, [2010] 3 F.C.R. 102.

Office of the Auditor General of Canada

• 2004 March Report of the Office of the Auditor General of Canada, Chapter 3: National Security in Canada – The 2001 Anti-Terrorism Initiative.
• 2009 March Status Report of the Office of the Auditor General of Canada, Chapter 1: National Security: Intelligence and Information Sharing.
• 2011 Fall Report of the Office of the Auditor General of Canada, Chapter 2: Issuing Visas.

Transport Canada

• "Institutional Functions, Programs and Activities," 2013.

Treasury Board

• Policy on Evaluation, 2009.

Treasury Board of Canada Secretariat

• Directive on the Evaluation Function, 2009.
• Guide to Preparing Treasury Board Submissions, Appendix B: Costing Tables, 2007.
• "Whole-of-government framework," 2014.

United Nations

• United Nations High Commissioner for Refugees, 1967. Convention and Protocol Relating to the Status of Refugees.

Annex C – Interview Guides

Interview Guide – Royal Canadian Mounted Police

Foreword

Citizenship and Immigration Canada's (CIC) Research and Evaluation Division, in collaboration with the Royal Canadian Mounted Police's (RCMP) National Program Evaluation Services (NPES), are conducting an evaluation of the RCMP Security Screening Pilot Project. The requirement for an evaluation stems from a Treasury Board requirement to evaluate the pilot project in support of the new in-Canada asylum system.

As part of this evaluation, the CIC Evaluation Division is conducting interviews with selected individuals who have been involved with the project. The purpose of the interviews is to obtain perspectives on how the pilot project was implemented, its continued relevance, and its performance.

The following questions will serve as a guide for our interview. In some cases, questions may not be relevant to your particular situation or experience. The interview will focus on those questions most relevant to you. Please note that responses to interview questions will be presented in aggregate form in the evaluation report.

Background

1. Please briefly describe your role and responsibilities with respect to the RCMP enhanced screening pilot project.

Pilot Implementation

2. Has the enhanced screening pilot project been implemented as originally intended?
   1. Are you aware of any changes in the timing of the pilot project implementation, compared to the planned timeline?
   2. Are you aware of any changes in the resources assigned to the pilot project, compared to the planned levels?
   3. Are you aware of any changes to the screening process, compared to the planned process?
   4. Are you aware of any changes to the screening criteria, compared to the planned criteria?
3. Is the CBSA able to successfully send applicant requests to the RCMP? Have there been any challenges?
4. Is the RCMP able to successfully process requests for enhanced screening? Have there been any challenges?
5. Is the RCMP able to successfully report on assessments to the CBSA? To CIC? Have there been any challenges?
6. Do you have any other comments concerning the implementation of the enhanced screening pilot project?

Communications

7. Are roles and responsibilities for the RCMP and program partners clearly understood and followed?
8. What mechanisms are in place to ensure communication between the RCMP and program partners regarding the enhanced screening pilot project?
9. What tools are in place to assist in the delivery of the pilot? Are these tools sufficient? What else, if anything, would be helpful?

Performance

10. Is the enhanced RCMP screening an effective means of identifying security or criminality issues among the target population?
11. Has the enhanced screening pilot project provided information that would not otherwise have been available?
12. Has information provided through the enhanced screening pilot project been delivered in a timely manner (i.e., are service standards being met)? Why or why not?
13. Can you think of any ways in which the pilot project could have been implemented more efficiently?

Relevance

14. What was the rationale for establishing the enhanced screening pilot project? Given your experiences with the pilot, does that rationale still hold?
15. Do you find the objectives of the enhanced screening pilot project to be aligned with the RCMP's strategic outcomes and priorities? Why or why not?
16. Do you have any other comments concerning the relevance of the RCMP enhanced screening pilot project?
17. Is there anything else you would like to add?

Interview Guide – Canada Border Services Agency

Foreword

Citizenship and Immigration Canada's (CIC) Research and Evaluation Division, in collaboration with the Royal Canadian Mounted Police's (RCMP) National Program Evaluation Services (NPES), are conducting an evaluation of the RCMP Security Screening Pilot Project. The requirement for an evaluation stems from a Treasury Board requirement to evaluate the pilot project in support of the new in-Canada asylum system.

As part of this evaluation, the CIC Evaluation Division is conducting interviews with selected individuals who have been involved with the project. The purpose of the interviews is to obtain perspectives on how the pilot project was implemented, its continued relevance, and its performance.

The following questions will serve as a guide for our interview. In some cases, questions may not be relevant to your particular situation or experience. The interview will focus on those questions most relevant to you. Please note that responses to interview questions will be presented in aggregate form in the evaluation report.

Background

1. Please briefly describe your role and responsibilities with respect to the RCMP enhanced screening pilot project.

Pilot Implementation

2. Has the enhanced screening pilot project been implemented as originally intended? If not, what has changed and what was the rationale for these changes?
3. Is the CBSA able to successfully send applicant requests to the RCMP? Have there been any challenges?
4. Is the RCMP able to successfully process requests for enhanced screening? Have there been any challenges?
5. Is the RCMP able to successfully report on assessments to the CBSA? Have there been any challenges?
6. Do you have any other comments concerning the implementation of the enhanced screening pilot project?

Communications

7. Are roles and responsibilities of the program partners (CBSA, CIC, RCMP) clearly understood and followed?
8. What mechanisms are in place to ensure communication between the RCMP and program partners regarding the enhanced screening pilot project?
9. What tools are in place to assist in the delivery of the pilot? Are these tools sufficient? What else, if anything, would be helpful?

Performance (Efficiency and Resource Utilization)

10. Is the enhanced RCMP screening an effective means of identifying security or criminality issues among the target population?
11. Has the enhanced screening pilot project provided information that would not otherwise have been available?
12. Is the information provided through screening useful and relevant? Why or why not?
13. Has information provided through the enhanced screening pilot project been delivered in a timely manner? Why or why not?
14. Can you think of any ways in which the pilot project could have been implemented more efficiently?

Relevance

15. What was the rationale for establishing the enhanced screening pilot project? Given your experiences with the pilot, does that rationale still hold?
16. Do you find the objectives of the enhanced screening pilot project to be aligned with the mandates, strategic outcomes, and priorities of the CBSA? Why or why not?
17. Do you have any other comments concerning the relevance of the RCMP enhanced screening pilot project?
18. Is there anything else you would like to add?

Interview Guide – Citizenship and Immigration Canada

Foreword

Citizenship and Immigration Canada's (CIC) Research and Evaluation Division, in collaboration with the Royal Canadian Mounted Police's (RCMP) National Program Evaluation Services (NPES), are conducting an evaluation of the RCMP Security Screening Pilot Project. The requirement for an evaluation stems from a Treasury Board requirement to evaluate the pilot project in support of the new in-Canada asylum system.

As part of this evaluation, the CIC Evaluation Division is conducting interviews with selected individuals who have been involved with the project. The purpose of the interviews is to obtain perspectives on how the pilot project was implemented, its continued relevance, and its performance.

The following questions will serve as a guide for our interview. In some cases, questions may not be relevant to your particular situation or experience. The interview will focus on those questions most relevant to you. Please note that responses to interview questions will be presented in aggregate form in the evaluation report.

Background

1. Please briefly describe your role and responsibilities with respect to the RCMP enhanced screening pilot project.

Relevance

2. What was the rationale for establishing the enhanced screening pilot project? Given your experiences with the pilot, does that rationale still hold?
3. Do you find the objectives of the enhanced screening pilot project to be aligned with the mandates, strategic outcomes, and priorities of CIC? Why or why not?
4. Do you have any other comments concerning the relevance of the RCMP enhanced screening pilot project?

Pilot Implementation

5. Has the enhanced screening pilot project been implemented as originally intended? If not, what has changed and what was the rationale for these changes?
6. Is the RCMP able to successfully process requests for enhanced screening? Have there been any challenges? Are targets being met?
7. Is the RCMP able to successfully report on assessments to CIC? Have there been any challenges?
8. Do you have any other comments concerning the implementation of the enhanced screening pilot project?

Communications

9. Are roles and responsibilities of the RCMP and program partners clearly understood and followed?
10. What mechanisms are in place to ensure communication between the RCMP and program partners regarding the enhanced screening pilot project?

Performance (Efficiency and Resource Utilization)

11. Is the enhanced RCMP screening an effective means of identifying security or criminality issues among the target population?
12. Has the enhanced screening pilot project provided information that would not otherwise have been available?
13. Is the information provided through screening useful and relevant? Why or why not?
14. Has information provided through the enhanced screening pilot project been delivered in a timely manner? Why or why not?
15. Is there anything else you would like to add?

Date modified:

1969-12-31