In June 2017, the Service Fees Act came into force, which replaced the User Fees Act. To ensure compliance with the Service Fees Act, the RCMP is required to submit an annual Fees Report to the Treasury Board of Canada Secretariat (TBS). The Fees Report provides general information on the RCMP's fee amounts, as well as future adjusted fees.
Rapport final
Février 2019
Dans l'exécution de son mandat, la GRC signe régulièrement des ententes avec d'autres services de police, d'autres ordres de gouvernement et d'autres participants, pour échanger de l'information, coopérer dans des projets communs, fournir ou recevoir des services ou mettre en commun du matériel, du personnel ou des biens. Le protocole d'entente (PE) est une convention juridiquement non contraignante que la GRC signe avec un partenaire pour décrire les modalités selon lesquelles ils se sont entendus aux fins de leur coopération. Lorsqu'un PE est signé avec un autre ordre de gouvernement et qu'il prévoit l'acquisition de biens ou de services ou une construction en contrepartie d'un paiement en argent, il peut constituer une entente contractuelle.
On trouve dans la Politique sur les ententes de la GRC et la Directive ministérielle sur les accords conclus par la GRC incluses dans le Manuel d'administration de la GRC les exigences fixées aux PE de la GRC en termes de clauses obligatoires, d'exigences d'examen et de consultation, et d'autorités d'approbation.
La vérification avait pour objectif d'évaluer si les PE sont utilisés conformément aux exigences de la politique de la GRC. Elle a porté sur les PE en vigueur en septembre 2018 dans les secteurs d'activité et les divisions; une attention particulière a été portée aux ententes contractuelles.
La vérification a révélé qu'il manquait à la plupart des PE des dispositions obligatoires et des renseignements financiers complets. Les contrôles ont montré que l'examen des PE ne se faisait pas systématiquement et que l'approbation ne venait pas toujours du niveau exigé. Par ailleurs, il n'existe pas de fonction de supervision centralisée pour s'assurer que les PE comportent les éléments essentiels de la politique et qu'ils sont conformes aux priorités de la GRC.
La vérification a révélé une méconnaissance générale au sujet des ententes contractuelles et des autorités habilitées à les approuver, ce qui augmente le risque de dépassement des autorisations.
Les conclusions tirées de la vérification sont qu'il faut renforcer le processus de passation des PE afin de corriger les lacunes; offrir aux employés qui rédigent les PE les outils et les conseils dont ils ont besoin; normaliser le processus d'examen et en documenter l'exécution; et confirmer le rôle du Groupe de la coordination des PE dans la surveillance et la supervision afin d'assurer la conformité aux politiques.
Il y aurait lieu aussi de mettre à jour les politiques pour clarifier les rôles, les responsabilités et les pouvoirs, surtout pour les ententes contractuelles; d'examiner les ententes contractuelles potentielles pour confirmer que les limites et les pouvoirs respectent la ligne directrice du Conseil du Trésor; et d'améliorer le registre des PE pour s'assurer qu'il englobe tous les PE et qu'on peut en récupérer des renseignements suffisants et pertinents pour la prise de décision.
La réponse et le plan d'action de la direction élaborés en réponse au rapport illustrent l'engagement de la haute direction à apporter des correctifs suivant les constatations et les recommandations de l'équipe de vérification. La Vérification interne de la GRC surveillera la mise en œuvre du plan d'action de la direction et entreprendra une vérification de suivi au besoin.
La Gestion générale se rallie aux constatations et aux recommandations formulées dans le rapport de vérification. La vérification a fait ressortir des aspects de la gouvernance et de la gestion des protocoles d'entente qu'il est possible d'améliorer, notamment relativement aux ententes contractuelles. La Gestion générale a pris des mesures pour améliorer la gouvernance des protocoles d'entente et continuera de renforcer la gouvernance, la formation et la surveillance appliquées aux protocoles d'entente.
La Gestion générale mettra en œuvre un plan d'action de la direction détaillé pour donner suite aux recommandations de l'équipe de vérification. Le plan prévoit l'examen des politiques ainsi que de la gouvernance, des outils, de la formation, de l'orientation et des examens fondés sur les risques.
Bien que cette mesure ne figure pas au plan d'action de la direction, la Gestion générale évaluera la possibilité d'améliorer les processus de suivi et d'approbation des protocoles d'entente au moyen d'une initiative de transformation des activités. Une initiative sera proposée à l'équipe de la transformation des activités de la Gestion générale et sera évaluée au regard des critères de priorisation et classée parmi les autres initiatives de la Gestion générale. Si l'initiative est retenue, l'automatisation des processus pourrait peut-être procurer des gains dans les processus d'examen et d'approbation.
Le dirigeant principal des Finances et de l'Administration,
Dennis Watters
Dans l'exécution de son mandat, la GRC signe régulièrement des ententes avec d'autres services de police, d'autres ordres de gouvernement et d'autres participants, pour échanger de l'information, coopérer dans des projets communs, fournir ou recevoir des services ou mettre en commun du matériel, du personnel ou des biens. Les protocoles d'entente (PE) sont importants pour le travail policier, puisqu'ils documentent le travail qui se fait conjointement avec des partenaires et qui contribue à l'atteinte des objectifs de la GRC.
Il y a plusieurs instruments administratifs qu'on peut utiliser pour conclure une entente avec un partenaire, selon la nature des biens ou des services fournis et du type de relation qui existe entre la GRC et celui-ci. Le PE est un type d'entente qui sert à décrire les modalités selon lesquelles la GRC fournira ou obtiendra des services, des renseignements, des biens, de l'aide ou les modalités de sa participation à un projet à coûts partagés avec un partenaire. Le PE peut aussi être appelé lettre d'intention, protocole d'accord ou accord collaboratif, entre autres. Le PE est une convention juridiquement non contraignante qui peut être terminée à tout moment par l'un ou l'autre des participants.
Selon le but de l'entente, le PE peut prévoir un mécanisme de recouvrement des coûts ou n'engager aucun échange de fonds. Si le PE est signé avec un autre ordre de gouvernement et qu'il prévoit l'acquisition de biens ou de services ou une construction en contrepartie d'un paiement en argent, cette particularité peut en faire une entente contractuelle. Dans ce cas, le PE doit satisfaire des obligations différentes et respecter les principes de la politique sur les marchés ainsi que la délégation des pouvoirs de passation de marché non concurrentiel énoncés dans les politiques du Conseil du Trésor (CT).
On trouve dans la Politique sur les ententes de la GRC et la Directive ministérielle sur les accords conclus par la GRC incluses dans le Manuel d'administration de la GRC les exigences fixées aux PE de la GRC. La politique prévoit des PE importants et locaux et décrit la procédure d'examen applicable à chacun de ces types.
On définit le PE important comme un accord écrit qui a des répercussions internationales, nationales ou régionales sur la prestation des services d'application de la loi ou qui renferme des dispositions sur l'échange des renseignements personnels. On définit le PE local comme un accord écrit qui est destiné à faciliter les activités administratives ou opérationnelles courantes de la GRC et qui n'est pas important.Note de bas de page 1
La politique établit aussi les rôles et les responsabilités des signataires des PE, du Groupe de la coordination des PE, de la Gestion générale et Contrôle (GGC), des Services juridiques, des commandants divisionnaires (c. div.) et des directeurs généraux (dg) :
Les groupes divisionnaires des PE rattachés soit au Service divisionnaire des stratégies opérationnelles (SDSO) ou au bureau de l'officier responsable des Enquêtes criminelles (OREC) déterminent s'il s'agit d'un PE important ou local, coordonnent la procédure d'examen des PE locaux et facilitent la procédure d'approbation des PE par le c.div. pour le compte du signataire du PE.
Le Plan de vérification, d'évaluation et d'analyse de données axé sur les risques (PVEADAR) de 2018-2023 approuvé par la commissaire prévoyait une vérification des PE. Le PVEADAR mettait en lumière la nécessité de confirmer que les signataires de PE suivaient bien les procédures établies pour l'examen et l'approbation des PE, étant donné la variété et la quantité de PE en vigueur dans l'ensemble de l'organisation. Par ailleurs, le Secrétariat du Conseil du Trésor a publié en 2014 une ligne directrice sur le recours aux ententes contractuelles pour acquérir des biens et des services entre divers ordres de gouvernement. La vérification évaluera le degré de conformité de la GRC aux exigences de la politique.
La vérification avait pour objectif d'évaluer si l'utilisation des PE est conforme aux exigences de la politique applicable à la GRC. L'objectif et les critères de vérification figurent à l'annexe A.
La vérification portait sur tous les PE de la GRC, une attention particulière étant réservée à ceux considérés comme des ententes contractuelles. La portée de l'examen comprenait les PE qui existaient et étaient valides en septembre 2018, dans les secteurs d'activité et les divisions.
La planification de la vérification s'est achevée en août 2018. Durant cette phase, l'équipe de vérification a tenu des entrevues, procédé à une revue générale des modalités en vigueur et examiné les politiques et les procédures pertinentes ainsi que les résultats d'examens antérieurs.
Pendant la phase d'examen, terminée en novembre 2018, l'équipe a eu recours à diverses techniques de vérification, dont des entrevues, l'examen de documents et l'analyse de données. L'équipe s'est rendue dans les QG de trois divisions pour examiner les dossiers et évaluer les pratiques.
L'équipe de vérification a procédé à un examen de dossiers de PE existants en septembre 2018 afin d'en évaluer la conformité aux exigences de la Politique sur les ententes de la GRC et de la Ligne directrice du CT sur les ententes contractuelles. Afin d'englober des PE variés, l'équipe de vérification a sélectionné 205 PE regroupés en deux échantillons aux fins de contrôle :
L'équipe de vérification souhaitait sélectionner un échantillon au hasard de PE comportant des dépenses en repérant les ententes contractuelles à partir du système TEAM, mais la Section de l'analyse des données de la Vérification interne, Évaluation et Examen n'a pas pu trouver un ensemble de PE dans le système TEAM, faute d'un code identifiant les paiements liés à un PE.
Par conséquent, on a eu recours à une recherche de mot clé pour trouver dans le système TEAM des opérations qui pourraient être liées à un PE. À partir du résultat, l'équipe de vérification a sélectionné 15 opérations qui semblaient correspondre à ce qui était recherché et a déterminé s'il s'agissait d'ententes contractuelles. L'équipe de vérification a aussi procédé à une recherche de mot clé dans le registre national des PE afin de mettre au jour de possibles ententes contractuelles.
À la fin de la phase d'examen, l'équipe de vérificateurs s'est réunie avec le personnel pour valider les constatations et en informer la haute direction.
La mission de vérification est conforme au cadre d'exercice professionnel international de l'Institut des vérificateurs internes et à la Directive sur l'audit interne du Conseil du Trésor, comme en font foi les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.
Il doit exister une saine structure de gouvernance, comprenant des politiques à jour, des processus détaillés, des responsabilités claires et une supervision efficace, afin que les risques associés aux PE soient dûment évalués et atténués avant leur signature. Une telle structure favoriserait la passation par la GRC d'accords qui servent au mieux ses intérêts.
Nous nous attendions donc à faire les constatations suivantes :
Il existe un cadre de gouvernance pour les PE. Toutefois, il est envisageable de mettre à jour les politiques sur les PE et d'élaborer des processus et des outils de formation nationaux pour guider les employés qui participent au processus de passation des PE.
Politiques et procédures
La GRC a un cadre de gouvernance en place qui définit son processus de passation de PE. Ce cadre comprend la Directive ministérielle sur les accords conclus par la GRC, la Politique sur les ententes de la GRC, la matrice des pouvoirs de signer des documents financiers (PSDF) et les suppléments divisionnaires sur les ententes. À ces documents s'ajoute la Ligne directrice sur les ententes contractuelles du CT publiée en 2014 qui définit les ententes contractuelles et qui fixe les exigences et la délégation de pouvoirs applicables aux accords de ce type.
La Directive ministérielle sur les accords conclus par la GRC offre une orientation sur les exigences de responsabilisation et de consultation y afférant. La Directive stipule que les tous les accords de la GRC doivent être signés par le commissaire ou par la personne qu'il désigne; appuyés par des conseils des Services juridiques et les Affaires étrangères Canada; et conservés avec toutes les pièces pertinentes dans un système qui facilite l'accès aux PE.
La Politique sur les ententes de la GRC détaille les rôles et les responsabilités des intéressés au processus de passation d'un PE; la structure et la teneur du PE; et les exigences d'examen et de consultation et les niveaux d'approbation qui peuvent autoriser un PE local ou un PE important.
Certaines divisions ont adopté des suppléments pour préciser davantage et clarifier les processus divisionnaires d'examen, de consultation et d'approbation pour les PE locaux. Les divisions C, D, E, F, L et V ont des politiques divisionnaires sur les ententes; les autres divisions n'ont pas de suppléments divisionnaires et s'en remettent à la politique nationale.
En 2014, le Conseil du Trésor a publié sa Ligne directrice sur les ententes contractuelles afin de clarifier l'interprétation à faire d'une entente contractuelle. On y définit l'entente contractuelle comme un accord conclu entre une autorité contractante et une entité de l'État (p. ex. une société d'État, un gouvernement provincial ou une municipalité) en vue de la fourniture d'un bien, de l'exécution d'un service, de la construction d'un ouvrage ou de la location d'un bien immobilier moyennant une contrepartie équitable. La ligne directrice précise que l'entente contractuelle est régie par les limites des marchés non concurrentiels (c.-à-d. 40 000 $ pour les biens et la construction et 100 000 $ pour des services) et qu'elle doit respecter les principes de base de la Politique sur les marchés.
L'équipe de vérification a constaté que les politiques de la GRC fournissent des renseignements utiles aux employés qui participent au processus de passation de PE, mais qu'elles doivent être mises à jour afin de refléter l'information la plus récente en matière de PE. Par exemple, ni la Directive ministérielle sur les accords conclus par la GRC (mise à jour en 2002), ni la Politique de la GRC (mise à jour en 2010) ne traitent des ententes contractuelles, et ne rendent compte de ce que prévoit la Ligne directrice du CT de 2014. La matrice des PSDF approuvée en 2017 établit les pouvoirs de signature pour les PE, mais ne dit rien des pouvoirs de signer des documents financiers relativement aux ententes contractuelles, qui équivalent aux limites des marchés non concurrentiels. Les suppléments divisionnaires ont aussi besoin d'être mis à jour. Par exemple, dans la Division C, la politique divisionnaire n'a pas été mise à jour depuis 1995 et allait être retirée du manuel divisionnaire. Dans la Division E, la politique divisionnaire était en voie d'être mise à jour pour refléter des changements dans la procédure divisionnaire.
On relève des incohérences et des définitions à clarifier dans les instruments administratifs. Ainsi, l'exigence d'un examen juridique n'est pas la même selon la Directive ministérielle que selon la Politique sur les ententes. La Directive ministérielle exige que toutes les ententes comportent un avis juridique, et la Politique n'exige l'examen par les Services juridiques que des PE importants et des PE locaux qui ne sont pas structurés selon les modèles de PE. De même, les pouvoirs de signer un PE diffèrent entre la matrice PSDF et la Politique sur les ententes. La Politique n'autorise que les c.div. et les dg (et leurs supérieurs) à signer les PE. Toutefois, la matrice des PSDF autorise l'approbation des PE par les agents des acquisitions et par les gestionnaires, directeurs et dirigeants régionaux de la Gestion générale (selon la somme à payer). Les autorisations conférées à ces postes sont inférieures à celles des c.div. et des dg, de sorte qu'elles ne concordent pas avec ce que prévoit la Politique sur les ententes de la GRC.
Enfin, les définitions des PE importants et PE locaux de la Politique sur les ententes ne sont pas claires pour les utilisateurs et laissent place à l'interprétation. L'équipe de vérification a trouvé dans les 205 PE contrôlés 70 PE considérés locaux et ordinaires par les divisions, alors qu'ils présentaient un élément d'échange de renseignements, une caractéristique du PE important selon la Politique. Les divisions se fondent sur le type de partenaire et sur l'entente de collaboration pour considérer le PE ordinaire, plutôt que sur l'aspect échange de renseignements qui en fait un PE important. L'imprécision des définitions des PE locaux et importants a des conséquences sur le processus d'examen et sur le niveau de risque associé aux PE.
Dans le Plan de rendement annuel 2018-2019 de la GGC, le Service des acquisitions et marchés s'est engagé à lancer des initiatives d'amélioration de la gouvernance des PE, à commencer par la mise à jour de la Politique sur les ententes de la GRC et de la matrice des PSDF afin qu'elles rendent compte des renseignements les plus récents sur les ententes contractuelles. Ce sera l'occasion d'examiner les définitions des PE importants et PE locaux afin de les rendre plus claires pour les employés qui participent au processus de passation des PE.
Rôles et responsabilités
La Politique sur les ententes de la GRC définit les rôles et les responsabilités des signataires de PE, du Groupe de la coordination des PE, de la GGC, des Services juridiques ainsi que des c.div. et des dg, surtout aux fins des processus d'examen et d'approbation des PE.
Les employés qui participent à la passation de PE qui ont été reçus en entrevue ont une bonne compréhension de leur rôle. Cependant, en raison des ressources limitées du Groupe de la coordination des PE (soit un poste d'AS-02 et un poste d'AS-04), l'équipe de vérification a constaté que le Groupe n'a pas pu s'acquitter de son rôle mandaté de centre de décision selon lequel il devrait fournir de l'orientation et du soutien aux employés et coordonner le processus de passation de PE. Cette incapacité nuit à l'efficacité et à la rapidité du processus d'examen des PE pour les PE importants et à la prestation de conseils pour les PE locaux.
D'autre part, le niveau de service fourni par les Services juridiques varie d'une division à l'autre. Certaines divisions, comme la Division E, ont accès à un avocat du ministère de la Justice sur place qui examine la majorité des PE, mais la plupart des divisions doivent demander conseil aux Services juridiques de la DG. Par le passé, les Services juridiques de la DG ont indiqué ne pas avoir les moyens de revoir tous les PE de toute la Gendarmerie. Pour atténuer les risques de ne pas formuler un avis juridique pour tous les PE, les Services juridiques ont élaboré des modèles de PE à utiliser dans toute l'organisation, avec l'aide du Groupe de la coordination des PE.
L'équipe de vérification a constaté que le rôle des groupes divisionnaires des PE, qui relèvent des SDSO et des OREC, n'est pas définit dans la Politique sur les ententes de la GRC. Les employés de ces groupes ont dit à l'équipe de vérification qu'ils avaient la responsabilité de déterminer si un PE était important ou local, de coordonner l'examen des PE locaux et de faciliter l'approbation des PE par les c.div. pour le compte des signataires des PE.
Au moment d'examiner la Politique sur les ententes de la GRC, on aura l'occasion de mettre à jour les rôles et les responsabilités des différents groupes qui sont parties au processus de passation des PE et de clarifier la portée du rôle du Groupe de la coordination des PE et des Services juridiques afin d'arrimer les priorités aux capacités.
Lignes directrices, formation et outils
Les PE sont rédigés par des groupes opérationnels et administratifs de partout dans l'organisation, au besoin, pour faciliter les opérations. Puisque la rédaction d'un PE est une tâche inhabituelle pour la plupart des employés, on s'attendait à ce que les employés qui participent à la passation de PE aient accès à de la formation, à des outils et à de l'orientation pour bien remplir leur rôle et leurs responsabilités à l'égard de la passation de PE.
L'équipe de vérification n'a trouvé aucune trace d'outils ou de formation offerts à tous les employés qui rédigent des PE, à l'exception de modèles nationaux qu'on trouve dans InfoWeb. Le Service des acquisitions et marchés a diffusé une note écrite et a donné une formation élémentaire sur les PE par le passé, mais n'a pas formulé d'orientation claire ni de procédures détaillées compilées dans un document complet et accessible.
Par exemple, le Service des acquisitions et marchés a inclus des renseignements sur les PE dans des exposés présentés à des employés de la GGC en 2016, mais ces renseignements n'ont pas été mis à la disposition de tous les employés de la GRC. De même, en septembre 2018, un message sur les PE a été envoyé à tous les employés de l'organisation sur les ententes contractuelles et la procédure d'examen des PE, mais l'information a été diffusée dans GCpédia.Note de bas de page 2 Bien que l'initiative soit louable, l'information qu'on trouve dans GCpédia n'a pas autant de crédibilité que celle qui figure dans les manuels de la GRC ni ne se trouve aussi facilement par les employés. Les politiques publiées dans les manuels doivent contenir l'information la plus à jour.
Les modèles de PE élaborés par le Groupe de la coordination des PE et les Services juridiques sont diffusés dans InfoWeb et sont passablement utilisés partout dans la Gendarmerie. Il y a un modèle pour les PE génériques, deux modèles pour les PE avec échange de renseignements et un modèle pour les PE relatifs aux opérations policières conjuguées. Bien que les employés qui rédigent des PE trouvent les modèles utiles, ils ont dit à l'équipe de vérification qu'ils aimeraient y trouver des exemples de dispositions à inclure dans un PE. Les groupes qui rédigent les PE ont dit qu'il leur serait utile d'avoir accès à d'anciens PE approuvés ou PE génériques afin de réduire le temps à consacrer à la rédaction et à la correction.
En l'absence de lignes directrices et d'outils nationaux, les divisions ont pour la plupart élaboré des formations et des ressources locales pour aider les employés à rédiger et à examiner des PE (exception faite des divisions C et M). Par exemple, dans la Division O, le Groupe des PE qui relève de l'OREC a élaboré un exposé de formation sur les PE qui est distribué dans toute la division. Dans les divisions F, H, J, K et O, les groupes des PE ont schématisé la procédure et en ont décrit les étapes afin de clarifier la procédure d'examen et d'aider les employés à rédiger les PE. Bien qu'utiles, les outils divisionnaires ne remplacent pas une formation et une orientation nationales dont l'absence peut entraîner non seulement des efforts faits en parallèle, mais aussi des incohérences. Les outils et les guides divisionnaires peuvent être incomplets et dépassés puisqu'ils sont fondés sur les politiques nationales actuellement accessibles.
Dans le Plan de rendement annuel 2018-2019 de la GGC, le Service des acquisitions et marchés s'est engagé à élaborer du matériel de formation afin de combler les lacunes en matière d'ententes contractuelles. Le processus d'élaboration d'outils nationaux donne l'occasion d'examiner et d'exploiter les outils et la formation conçus par les divisions. L'élaboration d'outils et de formation nationaux devrait uniformiser la compréhension du processus et des exigences chez tous les employés.
Mettre en œuvre un processus d'examen normalisé doté d'exigences claires favoriserait la conformité à la politique et réduirait le risque financier et opérationnel associé aux PE.
Processus d'examen
Suivant la Politique sur les ententes de la GRC, les PE importants doivent être envoyés au Groupe de la coordination des PE à la DG qui coordonne les examens par la GGC (Gestion des finances et Service des acquisitions et marchés) et par les Services juridiques. Conformément à la politique, les PE locaux n'ont pas à être envoyés au Groupe de la coordination des PE mais doivent être examinés à l'échelle divisionnaire.
La Directive ministérielle sur les accords conclus par la GRC précise que la GRC doit tenir un registre de tous ses accords, des modifications, des rapports de vérification d'accords et de toute la correspondance connexe dans un système d'enregistrement afin d'en simplifier l'examen. L'équipe de vérification s'attendait donc à trouver des traces de l'examen des dossiers de PE.
Les contrôles ont indiqué que l'examen des PE n'est pas systématiquement effectué et documenté dans le dossier. Rien ne précisait ce que devait être l'examen pour atténuer les risques financiers, juridiques et autres associés aux PE. Il n'existait aucune liste de contrôle au bénéfice des employés qui devaient les effectuer et les résultats des consultations tenues n'étaient pas versés en dossier. L'équipe de vérification a trouvé des preuves d'un examen dans 35 % des dossiers contrôlés (71/205 dossiers). La preuve d'un examen des PE importants et PE locaux est illustrée au Tableau 1.
| Preuve d'un examen en dossier | Oui | Non | Total |
|---|---|---|---|
| PE importants | 21 (40 %) | 32 (60 %) | 53 |
| PE locaux | 50 (33 %) | 102 (67 %) | 152 |
| Total | 71 (35%) | 134 (65%) | 205 |
Les contrôle ont révélé que seulement 40 % (21/53) des dossiers des PE importants comportaient une preuve de l'examen du PE et seulement 33 % (50/152) des dossiers des PE locaux comportaient un preuve d'examen. Toutefois, comme le montre le Tableau 2, des 21 PE importants examinés, le Groupe de la coordination des PE en a examiné 8, ce qui signifie que 15 % (8/53) des PE importants ont été examinés suivant la politique. Les 13 autres PE importants qui ont été examinés l'ont été par les groupes divisionnaires des PE, mais ils auraient dû être envoyés au Groupe de la coordination des PE à cette fin. Par ailleurs, les contrôles ont révélé l'envoi de 8 PE locaux au Groupe de la coordination des PE aux fins d'examen.
| Preuve d'un examen en dossier | PE importants | PE locaux |
|---|---|---|
| Groupe de la coordination des PE | 3 | 0 |
| Groupes divisionnaires des PE | 13 | 42 |
| Examen par la division et par la DG | 5 | 8 |
| Total | 21 | 50 |
L'équipe de vérification a appris des personnes interviewées dans les divisions que les PE transmis au Groupe de la coordination des PE à la DG aux fins d'examen n'obtenaient pas de réponse dans les délais prévus. L'examen d'un PE important par le Groupe de la coordination des PE, la GGC, les Services juridiques et d'autres directions opérationnelles en cause à la DG pouvait prendre plusieurs mois. Faute d'une réponse rapide de la DG, les divisions ont indiqué à l'équipe de vérification qu'elles procédaient localement à l'examen des PE et qu'elles tranchaient pour répondre à des besoins opérationnels afin de respecter les délais impartis. Puisque le Groupe de la coordination des PE ne faisait pas le suivi des délais de traitement, l'équipe de vérification n'a pas pu évaluer les normes de service pour confirmer si les divisions recevaient ou non une réponse rapide à leurs demandes.
Les résultats des contrôles ont montré que le Service des acquisitions et marchés évaluait rarement les PE en cours de processus d'examen des PE. Les entrevues avec les divisions ont indiqué qu'on consultait les représentants régionaux du Service des acquisitions et marchés informellement au besoin. Les contrôles et les entrevues ont aussi révélé que d'autres intéressés pertinents, comme les Biens immobiliers et les Biens mobiliers, n'étaient pas intégrés au processus d'examen, même si les PE concernaient des logements ou des véhicules. Par ailleurs, rien n'indiquait que les Services juridiques évaluaient systématiquement tous les PE importants en cours de processus d'examen, à l'exception de la Division E, où un avocat du MJ sur place examine la majorité des PE importants et locaux avant leur approbation. Des 39 dossiers de PE examinés par les Services juridiques selon notre contrôle, comme il figure au Tableau 3, 36 provenaient de la Division E.
| Preuve d'un examen en dossier | PE importants | PE locaux |
|---|---|---|
| Service des acquisitions et marchés | 3 sur 21 | 3 sur 50 |
| Gestion des finances | 13 sur 21 | 23 sur 50 |
| Services juridiques | 15 sur 21 | 24 sur 50 |
Certains PE ont été examinés par plus d'un secteur fonctionnel.
Le Groupe de la coordination des PE a confirmé qu'aucune ligne directrice ni liste de contrôle sur l'examen des PE n'ont été fournies aux divisions pour clarifier et documenter le processus d'examen. L'équipe de vérification a constaté que certaines divisions avaient élaboré leurs propres listes de contrôle pour documenter l'examen, et que d'autres ne le documentaient pas. On voit au Tableau 4 quelles divisions utilisent des listes de contrôle.
| Divisions | A | B | C | D | E | F | G | H | J | K | L | M | O | T | V |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Liste de contrôle d'examen | Oui | Oui | Oui | Oui | Oui | Oui | Oui | ||||||||
| Liste de contrôle d'examen financier | Oui | Oui | Oui | Oui |
Les processus divisionnaires d'examen englobaient différents intéressés, notamment les Finances, le Service des acquisitions et marchés, les Services juridiques et la Sécurité ministérielle. Toutefois, il n'y a pas d'uniformité en termes de formatage et d'exigences minimales. Le contrôle a aussi révélé un manque d'uniformité dans les listes divisionnaires de contrôle et de suivi. Celles-ci ne font pas office de mécanismes de contrôle pour s'assurer que tous les intéressés au processus d'examen y prennent part.
Puisque la rédaction d'un PE est une tâche secondaire pour la plupart des employés et qu'il y a un roulement assez fréquent de personnel en milieu opérationnel, la normalisation d'un processus d'examen et l'imposition d'exigences d'examen sont nécessaires pour que des contrôles soient mis en place. La normalisation d'une liste de contrôle qui serait utilisée à l'échelle de la Gendarmerie pour documenter le processus d'examen serait bénéfique au processus de passation de PE. Un examen obligatoire par le Service des acquisitions et marché devrait être prévu pour que les ententes contractuelles soient mises à jour et les pouvoirs financiers, vérifiés. Il est possible de s'inspirer des listes de contrôle établies par les divisions pour les besoins des examens afin d'établir une liste de contrôle nationale unique qui inclurait les exigences d'orientation et de signature applicables à l'examen.
Il faut renforcer les contrôles en place pour améliorer la conformité aux politiques de la GRC et à la Ligne directrice sur les ententes contractuelles du CT.
La Politique sur les ententes de la GRC et les modèles nationaux définissent les parties qu'il faut trouver dans tous les PE.Note de bas de page 3 Ce sont :
Les résultats des contrôles de conformité relativement aux parties obligatoires ont indiqué qu'il manquait à la plupart des PE des éléments clés exigés par la Politique. Comme le montre le Tableau 5, exception faite de l'objetet des obligations et ressources promises, les autres éléments clés obligatoires manquaient aux PE dans un fort pourcentage.
| % de non-conformité | Écart de conformité avec la politique |
|---|---|
| 1,50 % | 3/205 n'avaient pas d'objet et de portée |
| 1,50 % | 3/205 n'avaient pas d'obligations et de ressources promises |
| 31 % | 64/205 n'avaient pas de représentants ministériels responsables pour le PE |
| 26 % | 54/205 n'avaient pas de modalités de modification |
| 19 % | 38/205 n'avaient pas de modalités de résiliation |
| 63 % | 129/205 n'avaient pas de date d'expiration |
| 33 % | 68/205 n'avaient pas de modalités de règlement des différends |
| 44 % | 90/205 n'avaient pas de clause prévoyant l'examen et la surveillance |
| 65 % | 134/205 n'avaient pas de classification de sécurité |
| 26 % | 553/205 n'avaient pas de dispositions financières |
| 24 % | 50/205 n'étaient pas signées par le c.div., le dg ou un supérie |
Le degré de conformité souffre du manque de normalisation du processus à l'échelle de l'organisation. L'équipe de vérification a constaté que chaque division avait élaboré sa propre procédure d'examen, certaines étant utilisées plus systématiquement et mieux harmonisées à la politique que d'autres. Selon les personnes interviewées, certains PE avaient été fournis par des partenaires, établis à partir de modèles différents, sans que les groupes responsables de la rédaction à la GRC aient vérifié qu'ils comportaient toutes les clauses exigées par la GRC avant qu'ils soient approuvés. Faute d'un processus d'examen solide et systématique, certains PE ont été signés même s'ils n'étaient pas conformes aux exigences de la politique.
Le degré de conformité dépendait aussi de la date à laquelle le PE avait été rédigé. Nous avons trouvé dans l'échantillon de notre contrôle des PE datés de 1989. Les PE les plus anciens ne comportaient pas de date d'expiration, ni toutes les parties qui sont exigées selon la Politique. Comme on le voit dans le Tableau 6, 29 % des PE ont été rédigés il y a plus de 15 ans.
| Date d'entrée en vigueur | Nombre de PE |
|---|---|
| 2014-2018 | 83 PE (41 %) |
| 2004-2013 | 59 PE (29 %) |
| 1994-2003 | 41 PE (20 %) |
| 1993 et avant | 19 PE (9 %) |
| Date d'entrée en vigueur inconnue | 3 PE (1 %) |
| Total | 205 PE |
L'absence d'une date d'expiration dans 63 % des PE (129/205) de l'échantillon peut s'expliquer par le fait que la Politique sur les ententes de la GRC n'exige pas une date d'expiration comme telle, mais plutôt une « date de résiliation, d'expiration ou un mécanisme de résiliation ». Par conséquent, les PE qui ont une disposition qui prévoit que les « parties peuvent mettre fin à l'entente à tout moment » pourraient être considérés conformes à la politique.
Bien que la politique actuelle n'exige pas une date d'expiration, il s'agit d'un dispositif clé pour s'assurer que les PE sont examinés de manière régulière et qu'ils restent à jour et servent le meilleur intérêt de la GRC. Les PE les plus anciens risquent de ne plus refléter les pratiques courantes de la Gendarmerie, les changements structurels et organisationnels des partenaires et les modifications législatives, par exemple en matière de protection des renseignements.
Le Service des acquisitions et marchés doit songer à ajouter à la politique l'exigence d'inclure une date d'expiration aux PE, afin d'éviter qu'ils soient réputés en vigueur indéfiniment. La date d'expiration garantit que le PE sera revu de temps à autre et qu'il sera modifié au besoin.
Processus d'approbation
Suivant la Politique sur les ententes de la GRC, ce sont les c.div. et les dg qui sont responsables de signer les PE. Si un PE constitue une entente contractuelle, les autorités d'approbation pour un marché non concurrentiel s'appliquent.
Les contrôles révèlent que 20 % des PE (5/25) examinés ont été signés par le détenteur d'un poste de niveau inférieur à dg à la DG. Dans les divisions, 25 % des PE (45/180) ont été signés par un signataire autre que le c.div. Les groupes divisionnaires des PE ont confirmé ne pas avoir de moyen de trouver les PE qui auraient été signés sans avoir dûment subi le processus d'examen et d'approbation à l'échelle divisionnaire. Toutefois, les personnes interviewées ont expliqué que les groupes divisionnaires des PE avaient accru la communication au sujet des PE ces dernières années afin de diminuer les situations où un chef de détachement ou de service signe un PE sans suivre le processus d'examen prévu pour un PE local.
Ententes contractuelles
La Ligne directrice sur les ententes contractuelles du CT précise que les PE qui constituent une entente contractuelle sont assujettis aux limites de passation des marchés non concurrentiels de 40 000 $ pour les biens et travaux de construction et de 100 000 $ pour les services. Si la somme à payer dépasse les autorisations de la GRC, Services publics et Approvisionnement Canada peut signer le PE suivant la délégation de pouvoirs, ou il peut être nécessaire de faire une présentation au CT.
Les entrevues et les contrôles ont fait ressortir 22 PE qui pourraient constituer des ententes contractuelles. Ils concernent l'entretien et la réparation de véhicules ou d'immeubles, des services de radiocommunication, des services de gardiens et de la recherche et développement. Certains de ces PE sont expirés ou n'ont pas encore été signés. Les renseignements sur les coûts étaient limités, les détails de l'accord n'ont pas été fournis et une justification manquait au dossier. Ces lacunes n'ont pas permis à l'équipe de vérification de confirmer avec certitude que ces PE satisfaisaient les seuils établis dans la Ligne directrice sur les ententes contractuelles du CT. Ces PE ont été portés à l'attention de la haute gestion du Service des acquisitions et marchés pour un examen plus approfondi et feront l'objet d'une étude particulière afin de déterminer s'ils satisfont les exigences du CT relativement aux ententes contractuelles.
Globalement, les entrevues avec les secteurs d'activité et les divisions ont mis au jour une méconnaissance générale au sujet des ententes contractuelles et des autorités d'approbation en ce qui les concerne. Le milieu opérationnel, le travail policier conjugué et l'utilisation d'ententes de services de police accroissent l'ambiguïté autour des ententes contractuelles. Les employés des divisions ne comprenaient pas toujours que les PE signés pour utiliser ou acheter des biens, des services ou des infrastructures de services partenaires pouvaient constituer des ententes contractuelles si le secteur privé offrait d'autres options.
Une autre source d'ambiguïté concernant les ententes contractuelles découle de l'absence dans la politique et la matrice des PSDF de pouvoirs de signature particuliers pour les ententes contractuelles. Par exemple, des ententes contractuelles qui dépassaient le pouvoir de passation de marché de la GRC ont été signées par les c.div. par le passé, parce qu'on appliquait les pouvoirs de signature pour des PE généraux.
Les personnes interviewées ont pour la plupart estimé que le Service des acquisitions et marchés avait les ressources les plus qualifiées pour reconnaître une entente contractuelle et pour indiquer qui avait le pouvoir de signature et quel serait le processus d'approbation. Cependant, puisque le Service des acquisitions et marchés ne fait pas systématiquement partie du processus d'examen des PE, il y a un risque qu'une entente contractuelle soit signée sans avoir été repérée et que les pouvoirs de passation de marché soient dépassés.
Les ententes contractuelles peuvent avoir des répercussions considérables sur les opérations de la GRC puisque leur approbation peut nécessiter une présentation au CT si elles excèdent les pouvoirs de passation de marché non concurrentiel de la GRC. Une présentation au CT est une procédure qui peut s'étendre sur six à huit mois. Les employés des divisions ont dit ne pas avoir les ressources ni l'expertise pour préparer des présentations au CT.
Bref, il faut élaborer une orientation sur les ententes contractuelles et caractériser les types de PE qui, à la GRC, peuvent constituer des ententes contractuelles. Ces éléments doivent être intégrés aux outils et à la formation à élaborer, déjà mentionnés, pour accroître la connaissance à la Gendarmerie. Le centre de décision devrait aussi déterminer la formule la plus efficace pour préparer des présentations au CT pour des ententes contractuelles, surtout si elles concernent des biens ou des services qui seront utilisés à la grandeur de la Gendarmerie.
Établissement des coûts et facturation
La Politique de la GRC sur les engagements oblige les services à enregistrer les engagements supérieurs à 5 000 $ dans le système TEAM au moyen d'un engagement de fonds. Conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques, il faut qu'un agent qui est fondé de pouvoirs pour l'article 32 certifie par sa signature avoir vérifié que les engagements pris correspondent aux pouvoirs qui lui sont délégués. Un fondé de pouvoirs pour l'article 34 doit certifier la réception des biens ou des services avant qu'il soit procédé au paiement. Ces exigences s'appliquent aux PE qui ont des répercussions financières.
Les contrôles de vérification ont mis au jour plusieurs PE ayant des répercussions financières et ont cherché dans les dossiers des PE la trace d'une estimation des coûts, des données pour la facturation et la preuve d'un engagement de fonds.
Les contrôles ont indiqué que 152/205 PE (74 %) avaient des répercussions financières. De ces 152 PE, 79 (52 %) ne mentionnaient pas de coûts associés ou n'avaient pas d'estimé de l'engagement financier pour la GRC, ni dans le PE, ni dans le dossier. Aussi, 98/152 PE (64 %) n'avaient aucune donnée sur la facturation ou sur le recouvrement des coûts, ni dans le PE ni dans le dossier. Aucun des dossiers de PE ne comportait la preuve qu'on avait procédé à un engagement de fonds avant que le PE soit signé. Les personnes interviewées ont confirmé qu'on ne procédait pas toujours à un engagement de fonds pour un PE et que, lorsque c'était fait, il pouvait y avoir un retard entre la signature du PE et la création de l'engagement.
Globalement, les dossiers des PE renfermaient peu de renseignements financiers, de sorte qu'il fut difficile d'en évaluer la conformité aux exigences de la politique. Pour les PE de l'échantillon, il n'a pas été possible, à partir des renseignements disponibles, de déterminer la valeur totale estimée du PE, les montants et la fréquence de facturation, les niveaux d'approbation requis et la nécessité de procéder à l'engagement de fonds.
Les personnes interviewées ont confirmé qu'il est difficile de surveiller la conformité des paiements associés aux PE aux politiques sur les finances. Contrairement aux marchés pour lesquels un bon de commande particulier est établi dans le système TEAM, les transactions associées à un PE ne sont pas associées à un numéro d'identification particulier dans le système TEAM et ne peuvent pas faire l'objet d'un contrôle interne pour les seuls PE. Les paiements associés aux PE sont assujettis à la procédure de contrôle interne de vérification des comptes, pour laquelle les employés des Services nationaux de comptabilité (SNC) demandent le numéro de l'engagement des fonds ou une copie du PE afin de payer les factures de plus de 10 000 $. Cependant, les employés des SNC rencontrés en entrevue ont dit qu'il arrive que des factures soient payées avant que les PE aient été rédigés et qu'un engagement de fonds ait été créé lorsqu'il est entendu que le PE sera signé. Pour évaluer le risque associé à cette pratique, l'équipe de vérification a contrôlé 54 des 205 PE auxquels un paiement était associé et a mis au jour une situation où des factures avaient été payées avant que le PE soit signé.
L'absence de données financières détaillées dans les PE peut faire en sorte que la GRC devra faire des paiements qui n'ont pas été prévus dans le budget du service ou absorber des coûts imprévus au moment de signer le PE. Ce problème est particulièrement préoccupant dans le cas des PE qui n'ont pas de date d'expiration, étant donné qu'un accord peut changer dans le temps. Il est possible de renforcer les contrôles en place surtout en ce qui a trait aux dispositions à inclure obligatoirement dans les PE, aux pouvoirs d'approbation et aux contrôles financiers relatifs à l'établissement du budget et à la facturation.
Le registre national des PE est incomplet et ses fonctionnalités de recherche sont limitées. Améliorer le registre national des PE favoriserait la surveillance et la production de rapports et faciliterait la supervision de l'ensemble des PE.
Systèmes d'information
Suivant la Politique sur les ententes de la GRC, le Groupe de la coordination des PE est responsable de tenir le registre national des PE. La politique exige que tous les PE originaux et les documents connexes soient versés au registre national.
Par conséquent, nous nous attendions à ce que toutes les ententes de la GRC se trouvent dans un registre national des PE qui permettrait la récupération de renseignements demandés afin de surveiller et de superviser la conformité aux politiques et directives de la GRC.
Des représentants du Groupe de la coordination des PE ont confirmé tenir un registre national dans le Système de gestion des dossiers, des documents et de l'information. Ils ont expliqué que les PE qui leur sont envoyés sont transmis aux Dossiers aux fins de classement et d'inclusion au registre.
Au terme de son analyse, l'équipe de vérification a constaté les limites suivantes associées au registre national des PE :
Des 120 dossiers de PE qui ont fait l'objet d'un contrôle lors des visites sur place, seuls 4 montraient des preuves que l'original signé avait été envoyé au Groupe de la coordination des PE pour être versé au registre national. Les personnes interviewées des groupes divisionnaires des PE ont indiqué ne pas avoir toujours envoyé les PE au Groupe de la coordination des PE pour les faire verser au registre, ce qui confirme que le registre est incomplet. L'équipe de vérification n'a pas pu faire de renvois croisés entre les listes de suivi divisionnaires et le registre national des PE afin de valider s'il y avait dédoublement ou dans quelle mesure les listes étaient complètes, parce que les divisions utilisent une convention d'appellation différente de celle du registre national pour un même PE.
L'équipe de vérification a constaté que 13 des 15 divisions ont élaboré leur propre système de suivi et de classement des PE. Pourtant, les personnes interviewées ont dit n'avoir aucune assurance d'avoir saisi tous les PE signés par leur division. Les visites sur place ont confirmé que les listes des PE des divisions n'était pas exactes. Les listes de suivi divisionnaires comportaient des PE expirés, des PE rédigés par d'autres divisions ou secteurs d'activité et des documents comme des ententes d'occupation, des ententes de détachement et des marchés. Par conséquent, l'équipe de vérification a conclu qu'il n'existait aucune liste complète des PE dans les divers systèmes de la GRC.
Les lacunes actuelles associées au registre national ont une incidence directe sur les capacités de rendre compte et sur l'utilité du registre pour fournir des renseignements pertinents et exacts aux fins de prise de décision. Il faut améliorer l'actuel registre national des PE afin qu'il rende compte de tous les PE signés par la GRC. Les renseignements saisis doivent être complets, pertinents et exacts et doivent permettre la surveillance et la supervision des PE.
Surveillance et supervision
Suivant la Politique sur les ententes de la GRC, le Groupe de la coordination des PE est responsable d'examiner les PE pour s'assurer qu'ils sont conformes aux directives et aux politiques. On s'attendait à ce qu'existe une fonction de surveillance et de supervision chargée de s'assurer que les PE se conforment aux exigences des politiques et que les lacunes dans le processus de passation des PE seraient communiquées à la gestion et corrigées rapidement.
Les personnes interviewées du Groupe de la coordination des PE ont confirmé ne pas s'assurer que tous les PE importants sont envoyés pour examen et que tous les PE originaux sont transmis pour être versés au registre national. Il n'y a pas eu d'appel à tous à l'échelle de l'organisation depuis 2004 pour confirmer que le registre renfermait l'ensemble des PE. Le Groupe de la coordination des PE a aussi indiqué ne pas surveiller les PE pour s'assurer qu'ils ont été examinés ou résiliés à la date d'expiration.
Les groupes divisionnaires des PE ont dit pour la plupart qu'ils faisaient le suivi des dates d'expiration et d'examen des PE. Par exemple, à la Division E, l'équipe de vérification a constaté le suivi des dates de renouvellement et d'examen à l'aide d'un système qui permet de fixer une date d'agenda et de télécharger en référence les pièces du PE. Toutefois, les contrôles ont révélé que le suivi ne se faisait pas régulièrement, ni l'examen, en profondeur. Puisque les contrôles ont révélé que 63 % des PE n'avaient pas de date d'expiration, une surveillance plus systématique est de mise.
Pour ce qui est de surveiller la conformité aux obligations prises dans des PE, la Politique sur les ententes de la GRC prévoit que les c.div. (dans les divisions) et les dg (à la DG) ont la responsabilité de veiller à ce qu'un processus soit en place pour surveiller le respect du PE. Par ailleurs, la politique dit que les signataires des PE ont la responsabilité de surveiller les PE en ce qui a trait à la mesure du rendement.Note de bas de page 4
Les gestionnaires et représentants des groupes divisionnaires des PE ont déclaré que la surveillance des PE se faisait surtout de façon informelle parmi les activités quotidiennes et lors des rencontres ordinaires avec les partenaires. Ils ont confirmé l'absence de surveillance et de rapports officiels, tels que prévus dans les dispositions des PE à ces égards. Bien qu'il existe un guide d'assurance de la qualité au sein d'un service (AQSS) pour surveiller la conformité à la politique et à la directive ministérielle, sa dernière mise à jour remonte à 2007 et les personnes interviewées n'ont pas pu dire s'il était utilisé activement.Note de bas de page 5
L'absence d'une fonction officielle de surveillance et de supervision accroît le risque que le processus de passation de PE ne soit pas respecté, le risque que la GRC s'engage dans des activités qui ne sont pas conformes aux politiques gouvernementales, et le risque que des PE qui n'ont pas de lien avec les priorités et le mandat de la GRC soient signés.
Les PE sont un élément important du travail policier, puisqu'ils documentent le travail qui se fait conjointement avec d'autres services de police ou d'autres ordres de gouvernement, en vue d'aider la GRC à atteindre ses objectifs. Pour atténuer les risques financiers et juridiques associés aux PE, il faut mettre en place des mécanismes robustes qui garantiront que les PE sont rédigés suivant les modèles approuvés, qu'ils sont examinés et signés par les bonnes personnes et qu'ils sont surveillés de près.
L'équipe de vérification a conclu qu'il est possible de renforcer le processus de passation de PE afin d'accroître la conformité; que les employés qui rédigent les PE devraient avoir la formation, les outils et l'orientation dont ils ont besoin; que les examinateurs devraient suivre une procédure normalisée et documenter leurs conseils; et que le Groupe de la coordination des PE devrait prendre part à la surveillance et à la supervision afin de vérifier la conformité à la politique, aux autorités d'approbation et aux contrôles financiers.
L'occasion se présente de mettre à jour les politiques afin de clarifier les rôles, les responsabilités et les pouvoirs, surtout en ce qui a trait aux ententes contractuelles; d'examiner les possibles ententes contractuelles afin de confirmer que les limites et les pouvoirs sont conformes à la Ligne directrice du CT; et d'améliorer le registre des PE afin d'y trouver absolument tous les PE et de pouvoir en récupérer des renseignements factuels aux fins de prise de décision.
| Objectif : Évaluer si l'utilisation des PE est conforme aux exigences de la politique applicable à la GRC | Critère 1 : Une structure de gouvernance existe pour les PE, pour garantir que le processus est bien établi et bien compris. |
| Critère 2 : Des mécanismes efficaces sont en place pour atténuer les risques de responsabilité et de responsabilisation. | |
Critère 3 : Les PE sont conformes aux politiques, aux directives et aux pouvoirs financiers prévus dans la délégation des pouvoirs. | |
Critère 4 : La surveillance et la supervision s'effectuent au soutien de l'efficacité du processus de passation des PE. |
| Recommendation | Management action plan |
|---|---|
1. Que le dirigeant principal des Finances et de l'Administration s'assure que les politiques soient mises à jour afin de clarifier les rôles, les responsabilités et les pouvoirs, surtout en ce qui a trait aux ententes contractuelles. | Nous sommes d'accord. Le DPFA procédera à la mise à jour des politiques afin de clarifier les rôles, les responsabilités et les pouvoirs, surtout en ce qui a trait aux ententes contractuelles. On étudiera la redéfinition des types de PE lors de la modification de la politique. Le DPFA examinera aussi la matrice des pouvoirs de signer des documents financiers et proposera des modifications pour que les pouvoirs y soient clairs et harmonisés avec la politique mise à jour. Le Secrétariat du Conseil du Trésor procède actuellement à la refonte de sa Politique sur les marchés et des lignes directrices afférentes. La nouvelle directive sur la gestion des acquisitions pourrait modifier les niveaux des pouvoirs attribués pour les ententes contractuelles. Le SCT a indiqué vouloir faire approuver sa politique au printemps 2019; si l'approbation tardait, cela retarderait la modification de la matrice de délégation de la GRC. Date d'achèvement : Septembre 2020 Poste responsable : dg Acquisitions et Marchés |
2. Que le dirigeant principal des Finances et de l'Administration normalise une procédure d'examen pour l'ensemble de l'organisation qui englobe la Gestion des finances, le Service des acquisitions et marchés, les Biens immobiliers, les Biens mobiliers et les Services juridiques et qui soit soutenue par des lignes directrices et des listes de contrôle nationales. | Nous sommes d'accord. Le DPFA renforcera la procédure standard d'examen en mettant en œuvre une formule fondée sur le risque. Il y aura consultation des intéressés à la Direction générale et dans les divisions pour l'élaboration de la procédure. On tiendra compte des listes de contrôle et lignes directrices mises en place dans les divisions et on adoptera celles qui constituent des pratiques exemplaires, s'il y a lieu. La procédure fondée sur le risque sera diffusée dans toute l'organisation et des mécanismes efficaces de surveillance seront élaborés pour s'assurer de l'examen des PE au niveau qui convient avant leur approbation. Date d'achèvement : Juin 2020 Poste responsable : dg Acquisitions et Marchés |
3. Que le dirigeant principal des Finances et de l'Administration élabore des outils, de la formation et une orientation pour aider les employés qui rédigent des PE et pour clarifier les exigences et le processus d'approbation des ententes contractuelles. Les PE de la GRC qui pourraient constituer des ententes contractuelles doivent être repérés et évalués afin de garantir que les limites et pouvoirs de dépenser sont conformes aux lignes directrices du Conseil du Trésor. | Nous sommes d'accord. Le DPFA élaborera des outils, de la formation et une orientation pour aider les employés qui rédigent des PE. Le DPFA consultera Apprentissage et Perfectionnement pour déterminer si la formation peut être offerte dans Agora et liée à la délégation des pouvoirs d'approbation des PE et des ententes contractuelles. Le DPFA rédigera des instructions claires relativement aux ententes contractuelles. Il faut se rappeler que le Secrétariat du Conseil du Trésor pourrait modifier la Ligne directrice sur les ententes contractuelles au moment de réviser ses politiques et de publier sa nouvelle directive sur la gestion des acquisitions qui remplacera la Politique sur les marchés du SCT. Les modifications qui seront mises en œuvre par le SCT se refléteront dans les politiques internes sur les PE mises à jour. Date d'achèvement : Septembre 2020 Poste responsable : dg Acquisitions et Marchés |
4. Que le dirigeant principal des Finances et de l'Administration mette à jour le registre des PE pour s'assurer qu'il est complet et qu'il modernise le système utilisé pour la conservation des PE afin que celui-ci puisse produire des données exactes au soutien de la prise de décision, de la surveillance et de la supervision. | Nous sommes d'accord. Le DPFA mettra à jour le registre des PE à l'aide d'une lettre d'appel annuelle et d'un rappel à toutes les divisions de leur obligation de transmettre au Groupe des PE tous les originaux signés aux fins de conservation dans les dossiers. Par ailleurs, le Groupe des PE mettra en place un mécanisme lié aux rapports trimestriels par lequel il sera possible de repérer les PE qui ont été examinés et approuvés par le groupe qui examine les PE et qui n'ont pas été transmis aux fins de conservation dans les dossiers. Date d'achèvement : Juin 2020 Poste responsable : dg Acquisitions et Marchés |
Final
February 2019
In the course of carrying out its mandate, the RCMP regularly enters into arrangements with other police forces, levels of government or participants, to share information, cooperate on joint projects, provide or receive services, and share equipment, personnel or property. Memoranda of Understanding (MOUs) are non-legally binding arrangements used to describe the terms under which the RCMP cooperates with partners. If an MOU is with another level of government and involves the acquisition of goods, services or construction in exchange for a monetary payment, it may qualify as a contractual arrangement.
The RCMP Administration Manual contains requirements for MOUs through the Policy on RCMP Agreements and the Ministerial Directive on RCMP Agreements. The Policy and Directive specify the mandatory clauses that should be included in RCMP MOUs, the review and consultation requirements, as well as the approval authority for MOUs.
The objective of the audit was to assess whether the use of MOUs is consistent with applicable policy requirements within the RCMP. The scope of the audit included RCMP MOUs in place as of September 2018 within business lines and divisions, with a particular focus on those considered to be contractual arrangements.
The audit found that a majority of MOUs were missing key mandatory clauses required by Policy and contained limited financial information. Testing indicated that reviews of MOUs were not conducted systematically and approvals were not always performed at the required level. In addition, there was no central oversight function in place to ensure that MOUs were respecting core elements of the Policy and were aligned with RCMP priorities.
The audit also found that there was a general lack of knowledge surrounding contractual arrangements and the approval authorities that applied to them, which increased the risk of exceeding the authorities.
Overall the audit concluded that the MOU process should be strengthened to address gaps; that employees drafting MOUs have the proper tools and guidance they need; that reviewers follow a standardized process and document their review; and that the MOU Coordination Unit is involved in monitoring and oversight to ensure compliance with policies.
Opportunities also exist to update policy instruments to clarify roles, responsibilities and authorities, especially as it relates to contractual arrangements; to review potential contractual arrangements to ensure that limits and authorities conform to Treasury Board Guidelines; and to improve the MOU Registry to ensure that a complete MOU population exists and that relevant and sufficient information can be retrieved for decision making.
The management response and action plan developed in response to this report demonstrate the commitment from senior management to address the audit findings and recommendations. The RCMP Internal Audit will monitor the implementation of the management action plan and undertake a follow-up audit if warranted.
Corporate Management agrees with the findings and recommendations in the audit report. The audit has highlighted areas for improved governance and management of Memoranda of Understanding, particularly related to the use of Contractual Arrangements. Corporate Management has already taken steps to improve the governance of Memoranda of Understanding and will continue to strengthen the governance, training and monitoring of Memoranda of Understanding.
Corporate Management will implement a detailed management action plan to address the recommendations in the audit. The plan will include revised policy and governance, tools, training, guidance and risk-based reviews.
Although not forming part of the management action plan, Corporate Management will consider whether the tracking and approval processes for Memoranda of Understanding could be improved through a business transformation initiative. An initiative will be proposed to the Corporate Management Business Transformation team and assessed against the prioritization criteria and ranked against other initiatives within Corporate Management. If the initiative is selected, there is the possibility that efficiencies in the review and approval process could be found through automation of the process.
Dennis Watters
Chief Financial Administrative Officer
In the course of carrying out its mandate, the RCMP regularly enters into arrangements with other police forces, levels of government or participants, to share information, cooperate on joint projects, provide or receive services, as well as share equipment, personnel and property. Memoranda of Understanding (MOUs) are an important part of policing given that they document the work done jointly with partners, which contributes to the achievement of RCMP objectives.
Several administrative instruments can be used to enter into arrangements with partners depending on the nature of goods or services provided and the type of relationship with the other entity. An MOU is a type of arrangement used to describe the terms under which the RCMP provides or receives services, information, assets, assistance, or engages in cost-shared projects with partners. MOUs may also be described as letters of intent, memoranda of agreement, collaborative arrangements or other similar terms. MOUs are non-legally binding and can be terminated at any given time by one of the participants.
MOUs can have a cost-recovery component or may involve no exchange of funds depending on the purpose of the agreement. If an MOU is with another level of government and involves the acquisition of goods, services or construction in exchange for a monetary payment, it may qualify as a contractual arrangement. In this case, the MOU is subject to different obligations and must respect core contracting policy principles as well as financial delegated authorities for sole-source contracts as stated in Treasury Board (TB) policies.
The RCMP Administration Manual contains requirements for MOUs through the Policy on RCMP Agreements and the Ministerial Directive on RCMP Agreements. The Policy defines MOUs as either major or local and describes the review process required for each type.
Major MOUs are defined as written arrangements or understandings which have an international, national, or interdivisional impact on the delivery of law enforcement services, or contain provisions for the sharing personal information. Local MOUs are defined as written arrangements or understandings that are routine in nature, which facilitate the effectiveness of day-to-day RCMP administrative or operational activities, and are not major.Footnote 1
The Policy also defines the roles and responsibilities of MOU originators, the national MOU Coordination Unit, Corporate Management and Comptrollership (CM&C), Legal Services as well as Commanding Officers (COs) and Director Generals (DGs):
Divisional MOU Units located in the Operations Strategy Branch (OSB) or Criminal Operational Support (CROPS) offices determine if MOUs are major or local, coordinate the review process for local MOUs, and facilitate the MOU approval process by the CO on behalf of the MOU originator.
The 2018-2023 Risk-based Audit, Evaluation and Data Analytics Plan (RBAEDAP) approved by the Commissioner included an audit of MOUs. Specifically, the RBAEP identified an increased need to ensure that originators of MOUs followed established review and approval processes given the variety and quantity of MOUs in place across the RCMP. Furthermore, the Treasury Board Secretariat issued guidelines in 2014 on the use of contractual arrangements for the acquisition of goods and services from / to other levels of government. The audit will assess the extent of compliance of RCMP MOUs to policy requirements.
The objective of the audit was to assess whether the use of MOUs is consistent with applicable policy requirements within the RCMP. Appendix A presents the audit objective and criteria.
The scope of the audit included all RCMP MOUs, with a particular focus on those considered to be contractual arrangements. The scope of the examination included MOUs that were in place and valid as of September 2018 within business lines and divisions.
Planning for the audit was completed in August 2018. In this phase, the audit team conducted interviews, process walkthroughs and examined relevant policies, procedures and results of previous audit work performed.
The examination phase, which concluded in November 2018, employed various auditing techniques including interviews, documentation reviews and data analysis. Site visits took place at three divisional headquarters to review files and assess practices.
A file review was conducted on MOUs in place as of September 2018 to assess compliance against the requirements of the RCMP Policy on Agreements and TB Guidelines on Contractual Arrangements. In order to capture a wide variety of MOUs across the Force, the audit team selected a total of 205 MOUs consisting of two samples for file testing as follows:
The audit intended to select a random sample of MOUs with financial expenditures from the Total Expenditures and Asset Management System (TEAM) to identify contractual arrangements. However, the Internal Audit, Evaluation and Review's Data Analytics Section could not identify a population of MOUs in TEAM because MOU payments did not have an identifier code.
As a result, a key word search was used to identify transactions in TEAM that could potentially be MOUs. Of these transactions, the audit team selected 15 transactions based on judgment and assessed whether they qualified as contractual arrangements. The audit team also conducted a key word search of the national MOU Registry to identify potential contractual arrangements.
Upon completion of the examination phase, the audit team held meetings to validate findings with personnel and debriefed senior management on the relevant findings.
The audit engagement conforms to the Institute of Internal Auditor's International Professional Practices Framework and the Treasury Board of Canada Directive on Internal Audit, as supported by the results of the quality assurance and improvement program.
A sound governance structure, including up-to-date policies, detailed processes, clear accountabilities and effective oversight, must be in place to ensure that risks associated with MOUs are assessed and mitigated prior to being signed. This would support the RCMP entering into agreements that are in its best interest.
Accordingly, in regards to the MOU process, we expected to find:
There is a governance framework in place surrounding MOUs. However, opportunities exist to update policy instruments on MOUs and develop national processes and training tools to guide employees involved in the MOU process.
Policy and procedures
The RCMP has a governance framework in place that defines the MOU process within the Force. The framework includes the Ministerial Directive on RCMP Agreements, the RCMP Policy on Agreements, the Delegated Financial Signing Authority (DFSA) Matrix and supplementary divisional policies on agreements. In addition to RCMP documents, the TB Guidelines on Contractual Arrangements released in 2014, define contractual arrangements and establish the requirements and delegated authorities for this type of agreement.
The Ministerial Directive on RCMP Agreements provides guidance regarding the accountability and consultation requirements for RCMP agreements. The Directive states that RCMP agreements shall be signed by the Commissioner or delegates; shall be supported by advice from Legal Services and Global Affairs Canada; and shall be maintained along with pertinent documents in a record system allowing for easy access.
The RCMP Policy on Agreements identifies the roles and responsibilities of relevant stakeholders in the MOU process; the structure and content of MOUs; and the review and consultation requirements as well as the approval authority for local and major MOUs.
Some divisions developed supplementary policies to further establish and clarify the divisional review, consultation and approval processes for local MOUs. C, D, E, F, L and V Divisions had divisional policies on agreements. Other divisions did not have supplemental policies and relied on national policy for guidance.
In 2014, Treasury Board released the TB Guidelines on Contractual Arrangements to provide advice and interpretation on contractual arrangements. The guidelines define contractual arrangements as MOUs between the federal government and a public sector organization (other than federal government departments) that involves the acquisition of goods, services, construction services or the leasing of real property in exchange for a monetary payment. The guidelines state that contractual arrangements are subject to sole-sourcing contracting limits (i.e. $40k for goods and construction and $100k for services) and should respect core contracting policy principles.
The audit found that while the RCMP policy instruments provided valuable information to employees involved in the MOU process, they had not been updated recently and did not reflect the latest information on MOUs. For example, the Ministerial Directive on RCMP Agreements (updated in 2002) and RCMP Policy (updated in 2010) did not address contractual arrangements and information contained in the 2014 TB Guidelines. The DFSA Matrix approved in 2017 established the signing authorities for MOUs. However, it did not include financial signing authority limits for contractual arrangements, which are equivalent to non-competitive contracting limits. Divisional supplementary policies were also in need of updating. For example, in C Division, the divisional policy had not been updated since 1995 and was in the process of being removed from the divisional manual. In E Division, the divisional policy was in the process of being updated to reflect changes in the divisional process.
Policy instruments also contained inconsistencies and unclear definitions. For example, the Ministerial Directive and Policy on Agreements were inconsistent on the requirement for legal review. While the Ministerial Directive required all agreements to be supported by legal advice, the Policy required Legal Services to review only major MOUs and local MOUs that are not structured in accordance with MOU templates. In addition, the MOU signing authorities in the DFSA and the Policy on Agreements were inconsistent. The Policy authorized the approvals of MOUs by COs in the divisions and DGs and above at NHQ. However, the DFSA allowed for the approval of MOUs by procurement officers and managers, directors and regional Corporate Management Officers (depending on the amount payable). The authority level of these positions were below the CO/DG level, and as such were inconsistent with the RCMP Policy on Agreements.
Finally, the definitions of major and local MOUs contained in the Policy on Agreements were unclear to users and left room for interpretation. The audit team found that 70 out of 205 MOUs tested were considered local and routine in nature by the divisions, however, they had an information sharing component which is a characteristic of major MOUs according to Policy. The divisions defined MOUs as routine in nature based on the type of partner and collaborative arrangement instead of labeling them as major based on their information sharing component. The unclear definitions between local and major MOUs had an impact on the review process and level of risk associated to MOUs.
As part of CM&C's 2018-2019 Annual Performance Plan, the Procurement and Contracting Branch has committed to implement MOU governance enhancement initiatives in fiscal year 2018-2019 which includes updating the RCMP Policy on Agreements and DFSA to reflect the latest information on contractual arrangements. There is an opportunity to also review the definitions of major and local MOUs to provide greater clarity to employees involved in the MOU process.
Roles and responsibilities
The RCMP Policy on Agreements defines the roles and responsibilities of MOU originators, the national MOU Coordination Unit, CM&C, Legal Services as well as COs and DGs, especially as they relate to the MOU review and approval process.
Interviews with employees involved in the MOU process indicated that they had a clear understanding of their roles. However, the audit found that due to limited resources in the national MOU Coordination Unit (which consists of one AS-02 and one AS-04 position), the Unit had not been able to fulfill its role as a policy centre in accordance with its policy mandate which included providing direction, supporting employees and coordinating the MOU process. This impacted the effectiveness and timeliness of the MOU review process for major MOUs as well as the provision of advice for local MOUs.
Furthermore, the level of service provided by Legal Services varied amongst divisions. While some divisions such as E Division had access to a Department of Justice (DoJ) lawyer onsite who reviewed the majority of MOUs, most divisions had to request advice from NHQ Legal Services. In the past, NHQ Legal Services indicated that they did not have the capacity to review all MOUs originating from across the Force. In order to mitigate the risks of not providing Legal advice on all MOUs, they developed MOU templates to be used across the Force in coordination with the national MOU Coordination Unit.
The audit found that the RCMP Policy on Agreements did not document the roles of divisional MOU Units located in OSB or CROPS offices. Employees working in those units informed the audit team that they were responsible for determining if MOUs were major or local, coordinating the review process for local MOUs, and facilitating CO approval of the MOUs on behalf of the MOU originator.
When reviewing the RCMP Policy on Agreements, there is an opportunity to update the roles and responsibilities of different units involved in the MOU process and to clarify the involvement of the MOU Coordination Unit and Legal Services to ensure that it aligns with capacity and priorities.
Guidelines, training and tools
MOUs are written by operational and administrative units across the Force as needed to facilitate operations. As the drafting of MOUs is an infrequent duty for most employees, it was expected that employees involved in the MOU process would have access to training, tools and guidance necessary to successfully carry out their roles and responsibilities with respect to the MOU process.
The audit found no evidence of national tools or training available to all employees drafting MOUs with the exception of national templates available on the Infoweb. Procurement and Contracting Branch has issued written communication and has delivered limited training on MOUs in the past but clear guidance and step-by-step procedures have not been consolidated in a complete and accessible document.
For example, Procurement and Contracting Branch included some information on MOUs in presentations offered to CM&C employees in 2016 but this information was not available to all RCMP employees. Similarly, in September 2018 a Force-wide message on MOUs was sent to all employees with information on contractual arrangements and the MOU review process but the information was placed on GCpedia.Footnote 2 While this is a positive initiative, information placed on GCpedia does not have the same authority as the information in the RCMP administrative manuals nor is it found as easily by employees. Policies found in the manual should contain the most up-to-date information.
The MOU templates developed by the national MOU Coordination Unit and Legal Services were available on the Infoweb and were generally used across the Force. They included templates for generic MOUs, information sharing MOUs, and joint-force operation MOUs. While the templates were deemed useful by employees drafting MOUs, employees informed the audit team that the templates should provide specific examples of language that can be used in MOU clauses. MOU drafting units indicated that it would be helpful to have access to previously approved MOUs or generic MOUs to reduce time spent on drafting and editing.
In the absence of national guidelines and tools, most divisions have developed local training and resources to assist employees drafting and reviewing MOUs (with the exception of C and M Division). For example, in O Division, the MOU Unit located in the CROPS Office had developed a training presentation on MOUs to be distributed across the division. In F, H, J, K, and O Divisions, MOU Units had developed process maps and process narratives to clarify the review process and assist employees drafting MOUs. Although divisional tools are helpful, not having national training and guidance may result in duplication of efforts and inconsistencies. Divisional tools and guides may also be incomplete and out of date as they rely on information currently available in national policies.
As part of CM&C's 2018-2019 Annual Performance Plan, the Procurement and Contracting Branch is in the process of developing training material to address gaps surrounding contractual arrangements. In the process of developing national tools, there is an opportunity to review and leverage existing tools and training developed by divisions. The development of national tools and training would ensure that all employees have a common understanding of the process and requirements.
Implementing a standardized review process with mandatory review requirements could increase policy compliance and reduce financial and operational risk associated with MOUs.
Review process
According to the RCMP Policy on Agreements, major MOUs should be sent to the MOU Coordination Unit at NHQ which would coordinate reviews by CM&C (Financial Management and Procurement and Contracting) as well as Legal Services. As per Policy, local MOUs are not required to be sent to the MOU Coordination Unit but are required to be reviewed at the divisional level.
The Ministerial Directive on RCMP Agreements stipulates that the RCMP is to keep an inventory of all RCMP agreements, amendments, audit reports and any other correspondence relating to these agreements in a records system to ensure that they can easily be reviewed. Accordingly, the audit expected to find evidence of review in MOU files.
Testing indicated that reviews of MOUs were not conducted systematically and documented on file. There were no mandatory requirements to indicate what reviews should consist of to mitigate financial, legal and other risks associated with MOUs. No national review checklist existed for employees to document the review process and the results of consultations held were not always documented on file. The audit found evidence of a review in 35% of the files tested (71/205 files). Evidence of the review for major and local MOUs are provided in Table 1.
| Evidence of review on file | Yes | No | Total |
|---|---|---|---|
| Major MOUs | 21 (40%) | 32 (60%) | 53 |
| Local MOUs | 50 (33%) | 102 (67%) | 152 |
| Total | 71 (35%) | 134 (65%) | 205 |
Testing indicated that only 40% (21/53) of major MOU files contained evidence that MOUs had been reviewed and only 33% (50/152) of local MOU files contained evidence of review. However, Table 2 depicts that of the 21 major MOUs reviewed, the national MOU Coordination Unit reviewed 8 major MOUs, resulting in only 15% (8/53) of major MOUs being reviewed in accordance with policy requirements. The remaining 13 major MOUs were reviewed by divisional MOU units but should have been sent to the national MOU Coordination Unit for review. In addition, testing indicated that 8 local MOUs were sent to the national MOU Coordination Unit for review.
| Evidence of review on file | Major MOUs | Local MOUs |
|---|---|---|
| National MOU coordination unit | 3 | 0 |
| Divisional MOU units | 13 | 42 |
| Reviewed divisionally and at NHQ | 5 | 8 |
| Total | 21 | 50 |
The audit team was informed by interviewees in the divisions that MOUs submitted for review to the national MOU Coordination Unit did not receive a timely response. The review of major MOUs by the MOU Coordination Unit, CM&C, Legal Services and other applicable operational directorates at NHQ could take several months. In the absence of a timely response from NHQ, divisions informed the audit team that they had been reviewing MOUs locally and making decisions on MOUs to address operational needs in order to meet timelines. Given that the MOU Coordination Unit was not tracking response times, the audit team was unable to assess service standards and confirm whether divisions received timely responses to their requests.
As per table 3, results from testing showed that Procurement and Contracting rarely assessed MOUs as part of the MOU review process. Interviews with divisions indicated that Procurement and Contracting was consulted informally at the regional level if necessary. Testing and interviews also showed that other relevant stakeholders such as Real Property and Movable Assets were not included in the review process even if MOUs were related to vehicles and accommodations. In addition, there was no evidence that Legal Services was systematically assessing all major MOUs as part of the review process with the exception of E Division, where a DoJ lawyer located on site reviewed the majority of major and local MOUs prior to approval. Testing showed that 36 of the 39 MOU files reviewed by Legal Services, as indicated in table 3, originated in E Division.
| Evidence of review on file | Major MOUs | Local MOUs |
|---|---|---|
| Procurement and contracting | 3 out of 21 | 3 out of 50 |
| Financial management | 13 out of 21 | 23 out of 50 |
| Legal services | 15 out of 21 | 24 out of 50 |
Note that some MOUs had a review by more than one function.
The MOU Coordination Unit confirmed that no national review guidelines and checklist had been provided to the divisions to clarify and document the review process. The audit found that some divisions had developed local checklists to document their review process, while others did not document their review process. Table 4 depicts the use of checklists across the divisions.
| Divisions | A | B | C | D | E | F | G | H | J | K | L | M | O | T | V |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Review checklist | Yes | Yes | Yes | Yes | Yes | Yes | Yes | ||||||||
| Financial review checklist | Yes | Yes | Yes | Yes |
Divisional review processes included different stakeholders such as Finance, Procurement and Contracting, Legal Services and Departmental Security Branch. However, there were no commonalities in terms of format or minimum requirements. Testing also showed that divisional checklists and tracking lists were not consistently used and did not serve as a control mechanism to ensure that all stakeholders identified as reviewers were involved in the review process.
Given that drafting MOUs is a secondary duty for many employees and there is a frequent rotation of operational staff, there is a need for a standardized review process with mandatory review requirements to ensure that controls are in place. The MOU process would benefit from having a standardized checklist used across the Force to document the review process. A mandatory review by Procurement and Contracting should be included to ensure that contractual arrangements are identified and financial authorities are verified. There is an opportunity to draw upon existing divisional review checklists to create a single national checklist that incorporates the required review guidance and sign-off.
There is a need to strengthen controls in place to improve compliance with RCMP policies and TB Guidelines on contractual arrangements.
The RCMP Policy on Agreements and national templates define the mandatory sections that should be in all MOUs.Footnote 3 These include:
The results of compliance testing in relation to mandatory sections indicated that a majority of MOUs were missing key mandatory elements required in the Policy. As indicated in the Table 5, with the exception of identifying the MOU purpose, obligations and committed resources, the results of testing indicated that a high percentage of MOUs were not in compliance with key mandatory elements.
| % not compliant | Policy compliance results |
|---|---|
| 1.50% | 3/205 did not have a purpose and objective |
| 1.50% | 3/205 did not have obligations and committed resources |
| 31% | 64/205 did not have departmental representatives responsible for the MOU |
| 26% | 54/205 did not have an amendment clause |
| 19% | 38/205 did not have a termination clause |
| 63% | 129/205 did not have an expiry date |
| 33% | 68/205 did not have a dispute resolution clause |
| 44% | 90/205 did not have a clause on review and monitoring |
| 65% | 134/205 did not have a security classification |
| 26% | 53/205 did not have a section on financial arrangements |
| 24% | 50/205 were not signed by the CO or DG and above |
The level of compliance was affected by the lack of process standardization across the Force. The audit found that each division had developed a review process of its own, some being more systematically used and aligned with Policy than others. Interviewees also explained that some MOUs originated from partners who used different templates. Not all drafting units ensured that RCMP mandatory sections were included in the MOU prior to approval. In the absence of a strong and systematic review process, some MOUs were signed even if they were non-compliant with policy requirements.
The level of compliance was also affected by the date the MOUs were drafted. During testing, MOUs dating back to 1989 were found in the sample. The older MOUs often did not have an expiry date and did not include all mandatory sections required by Policy. As per table 6, 29% had been drafted more than 15 years ago.
| Effective date | Number of MOUs |
|---|---|
| 2014-2018 | 83 MOUs (41%) |
| 2004-2013 | 59 MOUs (29%) |
| 1994-2003 | 41 MOUs (20%) |
| Older than 1993 | 19 MOUs (9%) |
| Unknown effective date | 3 MOUs (1%) |
| Total | 205 MOUs |
The absence of an expiry date on 63% of MOUs (129/205) in the sample can be explained by the fact that the RCMP Policy on Agreements does not require MOUs to have an expiry date but rather mentions the need for a "termination date, expiry date or a mechanism for termination". Accordingly, MOUs that have a clause stating that "parties can terminate the agreement at any given time" could be considered in conformance with the Policy.
While including an expiry date is not required by Policy currently, it is a key control to ensure that MOUs are reviewed regularly and remain current and in the best interest of the RCMP. Older MOUs are at risk of not reflecting updated Force practices, new partner structural or organizational changes and modifications in legislation such as privacy of information requirements.
Procurement and Contracting Branch should consider adding a requirement in the Policy stipulating that MOUs need to include an expiry date and cannot be deemed indefinite. This would ensure that MOUs are reviewed periodically and amended if necessary.
Approval process
According to the RCMP Policy on Agreements, COs and DGs are responsible for signing MOUs. If an MOU qualifies as a contractual arrangement, approval authorities for sole-source contracting apply.
Testing showed that 20% of MOUs (5/25) reviewed had been signed below the DG level at NHQ. In the divisions, 25% of MOUs (45/180) were signed by a signatory other than the CO. Local MOU Units confirmed that they did not have a mechanism to identify MOUs that would have been signed without undergoing the proper review and approval process at the divisional level. However, interviewees explained that divisional MOU Units had increased the amount of communication surrounding MOUs in recent years in order to reduce instances when detachment or unit commanders would sign MOUs and bypass the local MOU review process.
Contractual arrangements
TB Guidelines on Contractual Arrangements state that MOUs qualifying as contractual arrangements are subject to sole-sourcing contracting limits of $40k for goods and construction and $100k for services. If the amount payable exceeds RCMP authorities, Public Service and Procurement Canada can be asked to sign the MOU under their delegated authority or a TB Submission may be required.
Interviews and testing highlighted 22 MOUs that could qualify as contractual arrangements. They related to vehicle / building maintenance and repair, radio communication services, guard services and research and development. Some of these MOUs were expired or not yet signed. Information on costing was limited, details of the arrangement were not provided nor was a business rationale on file. This did not allow the audit team to confirm with certainty that they met the thresholds provided by the TB Guidelines on Contractual Arrangements. These MOUs were brought to the attention of Procurement and Contracting's senior management for further review and should be the subject of greater scrutiny to determine whether they meet TB requirements for contractual arrangements.
Overall, interviews with business lines and divisions demonstrated that there was a general lack of knowledge surrounding contractual arrangements and the approval authorities that applied to them. The operational environment, joint police work and use of police service agreements increased the ambiguity surrounding contractual arrangements. Employees in divisions did not always understand that MOUs in place to use or purchase partners' goods, services or infrastructure could qualify as contractual arrangements if there were other options available in the private sector.
There is also ambiguity surrounding contractual arrangements due to the absence of specific signing authorities for contractual arrangements in the Policy and DFSA. For example, contractual arrangements above the RCMP's contracting authority were signed by COs in the past because general MOU signing authorities were applied.
Most interviewees confirmed that Procurement and Contracting would be best qualified to identify contractual arrangements and provide advice on signing authorities and the approval process. However, given that Procurement and Contracting is not systematically part of the MOU review process, there is a risk that a contractual arrangement could be signed without being identified as such and that contracting authorities could be exceeded.
Contractual arrangements can have a significant impact on RCMP operations given that they may have to go through a TB submission process to be approved if they exceed RCMP's sole-source contracting authorities. The TB submission process can take 6 to 8 months. Divisional employees stated that they did not have the resources or expertise to develop TB submissions.
Overall, there is a need to develop guidance on contractual arrangements, as well as identify the types of MOUs within the RCMP that may constitute contractual arrangements. This should be included as part of the tools and training to be developed as previously mentioned to increase awareness within the Force. There is also an opportunity for the national policy centre to determine the most efficient approach to developing TB submissions for contractual arrangements, particularly if they relate to goods or services used Force-wide.
Costing and invoicing
The RCMP Policy on Commitment requires units to record commitments over $5,000 in TEAM through a funds commitment. As per the Financial Administration Act, an officer is required to certify and sign section 32 to ensure that commitments entered into are within their delegated authority. A section 34 certification is required to ensure that goods / services have been received prior to payment. These requirements apply to MOUs with financial implications.
Audit testing identified a number of MOUs with financial implications and assessed whether MOU files included estimated costs, invoicing information and evidence that fund commitments had been created.
Testing indicated that 152/205 MOUs (74%) had financial implications. Of those 152 MOUs, 79 MOUs (52%) did not identify associated costs or have an estimate of the financial commitment to the RCMP in the MOU or on file. Also, 98/152 MOUs (64%) did not have invoicing or cost recovery information in the MOU or on file. In addition, there was no evidence in any of the MOU files to show that fund commitments had been created when the MOUs were signed. Interviewees confirmed that fund commitments were not always created for MOUs and if they were, there could be a delay between the signing of the MOU and the creation of the commitment.
Overall, MOU files included limited financial information which made it difficult to assess compliance with policy requirements. Identifying the estimated total value of the MOU, the amount and frequency of invoicing, the approval levels required and the need for fund commitment for MOUs in the sample was not possible based on the information available.
Interviewees confirmed that monitoring compliance with financial policies for payment associated with MOUs is difficult. Unlike contracts (which are identified as purchase orders in TEAM), MOU transactions do not have a single identifier in TEAM and cannot be subject to internal controls specific to MOUs. Payments associated with MOUs are subject to the Internal Control Account Verification process, where National Accounting Services (NAS) employees request a funds commitment number or a copy of the MOU in order to pay invoices over $10K. However, interviews with NAS employees indicated that in some cases invoices could be paid before MOUs had been drafted and fund commitments created with the understanding that MOUs would be signed in the future. To assess the risk associated with this, the audit tested 54 of 205 MOUs that had an associated payment and found one instance of invoices having been paid prior to the MOU being signed.
Not having detailed financial information in MOUs may result in the RCMP incurring payments that were not included in the unit's budget or for costs that were not intended when the MOU was signed. This is particularly significant for MOUs that do not have an expiry date as agreements may evolve over time. There is an opportunity to strengthen controls in place especially as it relates to mandatory sections included in MOUs, approval authorities as well as financial controls for budgeting and invoicing.
The national MOU Registry in place is not complete and has limited search capabilities. Enhancing the national MOU Registry would improve monitoring and reporting capabilities and facilitate oversight of the MOU inventory.
Information systems
According to the RCMP Policy on Agreements, the MOU Coordination Unit is responsible for maintaining a national MOU Registry. Policy requires that all original MOUs along with supporting documentation be included in the national Registry.
As a result, we expected all RCMP agreements to be housed in a national MOU registry that would allow for the retrieval of information required to monitor and oversee compliance with RCMP policies and directives.
Representatives from the MOU Coordination Unit confirmed that they maintained a national Registry in the Records Document Information Management System. They explained that MOUs sent to the Unit were forwarded to the Records Office for filing and inclusion in the Registry.
Based on analysis, the audit found the following limitations associated with the national MOU Registry:
Of the 120 MOU files tested during site visits, only 4 files contained evidence that the original signed MOU had been sent to the MOU Coordination Unit for inclusion in the national Registry. Interviewees from divisional MOU units indicated that they did not always send MOUs to the national MOU Coordination Unit for inclusion in the Registry, confirming the Registry's incompleteness. The audit team could not cross reference divisional tracking lists against the national MOU Registry to validate if there was duplication or to what extent it was complete because the naming convention used for MOUs in the division was different than the one used in the national Registry for the same MOUs.
The audit also found that 13 out of 15 divisions had developed independent systems to track and file MOUs. However, interviewees indicated that there was no assurance they were capturing all MOUs originating in their respective division. Site visits confirmed that divisions did not have accurate MOU holdings. Divisional tracking lists contained expired MOUs, MOUs drafted by other divisions or business lines, and documents such as occupancy agreements, secondment agreements and contracts. As a result, the audit team concluded that no complete inventory of MOUs existed in the various RCMP systems.
Current limitations associated with the national Registry have a direct impact on reporting capabilities and how the Registry can be used to provide relevant and accurate information for decision making. There is a need to improve upon the current national MOU Registry to ensure that it is representative of all RCMP MOUs. Information captured should be complete, relevant and accurate and allow for the monitoring and oversight of MOUs.
Monitoring and oversight
According to the RCMP Policy on Agreements, the national MOU Coordination Unit is responsible for reviewing MOUs to ensure that they comply with directives and policies. It was expected that a monitoring and oversight function would be in place to ensure that MOUs complied with policy requirements and that deficiencies in the MOU process would be communicated to management and addressed in a timely manner.
Interviewees from the MOU Coordination Unit confirmed that they did not ensure that all major MOUs were forwarded for review and all original MOUs were sent for inclusion in the national Registry. A Force-wide call-out had not been performed since 2004 to confirm that the Registry contained a complete inventory of MOUs. The MOU Coordination Unit also indicated that they did not monitor MOUs to ensure that they were renewed or terminated upon expiry dates.
Most divisional MOU units stated they were tracking MOU expiry dates and review dates. For example, in E Division, the audit team observed that renewal and review dates were tracked using a system that allowed them to set diary dates and upload the MOU document for reference. However, testing showed that tracking was performed inconsistently and the depth of the review was scarce. Given that testing identified 63% of the MOUs did not have an expiry date, there is a need for more systematic monitoring.
In terms of monitoring compliance with MOU obligations, the RCMP Policy on Agreements states that COs (divisionally) and DGs (nationally) are responsible for ensuring that a process is in place to monitor MOUs for compliance. Furthermore, the Policy states that MOU originators are responsible for monitoring MOUs for performance measurement.Footnote 4
Unit managers and representatives from divisional MOU units indicated that the monitoring of MOUs was primarily conducted informally during day-to-day operations and regular meetings with partners. They confirmed that formal monitoring and reporting did not occur as stated in the MOUs monitoring and reporting clauses. While a Unit Level Quality Assurance (ULQA) guide was in place to monitor compliance with both RCMP Policy and the Ministerial Directive on RCMP Agreements, it was last updated in 2007 and interviewees could not confirm that it was being used actively.Footnote 5
The absence of a formal monitoring and oversight function increases the risk that the MOU process is not respected, that the RCMP engages in activities that are not compliant with government policies, and that MOUs are signed even if they do not align with the RCMP's priorities and mandate.
MOUs are an important part of policing given that they document the work done jointly with other police forces and levels of government, which contributes to the achievement of RCMP objectives. In order to mitigate the financial and legal risks associated with MOUs, strong controls need to be in place to ensure that MOUs are written according to approved templates, are reviewed and signed by appropriate stakeholders and are monitored closely.
The audit concluded that the MOU process could be strengthened to increase compliance; that employees drafting MOUs have the proper training, tools and guidance they need; that reviewers follow a standardized process and document their advice; and that the MOU Coordination Unit is involved in monitoring and oversight to ensure compliance with the Policy, approval authorities and financial controls.
Opportunities also exist to update policy instruments to clarify roles, responsibilities and authorities, especially as it relates to contractual arrangements; review potential contractual arrangements to ensure that limits and authorities conform to TB Guidelines; and improve the MOU Registry to ensure that a single MOU population exists and that evidence-based information can be retrieved for decision making.
| Objective: To assess whether the use of MOUs is consistent with applicable policy requirements within the RCMP. | Criterion 1: A governance structure for MOUs is in place to ensure that the process is established and well-understood. |
| Criterion 2: Effective controls are in place to mitigate liability and accountability risks. | |
Criterion 3: MOUs are compliant with policies, directives and delegated financial authorities. | |
Criterion 4: Monitoring and oversight are in place to support the effectiveness of the MOU process. |
| Recommendation | Management action plan |
|---|---|
1. It is recommended that the Chief Financial Administrative Officer ensure that policy instruments are updated to clarify roles, responsibilities and authorities, especially as it relates to contractual arrangements. | Agree. The CFAO will proceed with updates to the policy instruments to clarify roles, responsibilities, and authorities, particularly as they relate to contractual arrangements. Consideration will be given to amending the policy to redefine the types of MOUs. The CFAO will also review the delegation of financial authorities matrix and propose changes that will align with the updated policy and ensure that authorities are clear within the matrix. Treasury Board Secretariat is currently proceeding with a policy reset on Contracting Policy and associated guidelines. The new Directive on the Management of Procurement may result in changes to the authority levels for Contractual Arrangements. Currently TBS has signalled that it intends to have the policy approved in spring 2019. If this is delayed, it may delay the changes to the RCMP delegation matrix. Completion Date: September 2020 |
2. It is recommended that the Chief Financial Administrative Officer establish a Force-wide standard review process that includes Financial Management, Procurement and Contracting, Real Property, Moveable Assets and Legal Services and is supported by national guidelines and checklists. | Agree. The CFAO will strengthen the standard review process by implementing a risk-based approach. The process will be developed with input from stakeholders in the National Headquarters and in the Divisions. Best practices for checklists or guidelines already in place in Divisions will be considered and adopted as appropriate. Once developed, this risk-based process will be communicated Force-wide and effective monitoring mechanisms will be developed to ensure that MOUs are reviewed at the appropriate level prior to being approved. Completion Date: June 2020 |
3. It is recommended that the Chief Financial Administrative Officer develop tools, training and guidance to assist employees developing MOUs, and clarify the requirements and approval process for contractual arrangements. The types of RCMP MOUs that could qualify as contractual arrangements should be identified and assessed to ensure that expenditure limits and authorities conform to Treasury Board Guidelines. | Agree. The CFAO will develop tools, training and guidance to assist employees in developing MOUs. The CFAO will consult with Learning and Development to determine if training can be automated in Agora and tied to delegation of authorities for approval of MOUs and/or contractual arrangements. The CFAO will develop clear instructions related to Contractual Arrangements. Note that Treasury Board Secretariat may propose changes to the Guidelines on Contractual Arrangements as part of Policy Reset and the introduction of the Directive on the Management of Procurement (replacing TBS Contracting Policy). If changes are implemented, these will be adopted into the revised MOU policy instruments. Completion Date: September 2020 |
4. It is recommended that the Chief Financial Administrative Officer update the RCMP MOU inventory to ensure it is complete and modernize the system used to maintain MOUs to ensure that it can generate accurate data to support decision making, monitoring and oversight. | Agree. The CFAO will update the MOU inventory through the use of an annual call letter and reminder to all divisions of the requirement to forward signed originals to the MOU unit for record keeping. In addition, the MOU unit will establish a mechanism for quarterly reports that identify MOUs that have been reviewed and approved for signature by the MOU review unit, but have not been provided for record keeping. Completion Date: June 2020 |
The 2017-2018 National DNA Data Bank (NDDB) Annual Report is a straightforward account of the NDDB's operating processes and accomplishments for the 2017-2018 fiscal year.
When the NDDB was established in 2000, it initially consisted of two DNA Indexes: the Convicted Offender Index, which contains DNA profiles of convicted offenders, and the Crime Scene Index, which contains DNA profiles from crime scenes across Canada.
In March 2018, legislative amendments to the DNA Identification Act allowed for the creation of five new indexes: three humanitarian (the Missing Persons Index, the Human Remains Index, and the Relatives of Missing Persons Index), and two criminal (the Victims Index and the Voluntary Donors Index). These new indices give police, coroners and medical examiners additional tools for solving crimes, identifying serial offenders, and investigating missing persons and unidentified remains.
This year, the Annual Report focusses on the collaboration and partnerships that help make the NDDB a valuable policing tool. We highlight the ways in which the law enforcement community, including police officers, judges, and forensic laboratories, work together to collect samples, identify offenders, support humanitarian investigations and keep communities safe.
If you would like to receive a PDF copy of the full 2017-2018 NDDB Annual Report, please send an email to NDDB-BNDG@rcmp-grc.gc.ca.
| Convicted Offender Samples Received in 2017/18Footnote 1 | 22,267 |
|---|---|
| Increase in the Crime Scene Index in 2017/18 | 13,863 |
| Offender Hits (Convicted Offender to Crime Scene) in 2017/18 | 5,298 |
| Forensic Hits (Crime Scene to Crime Scene) in 2017/18 | 453 |
| Investigations Assisted by the NDDB in 2017-2018 (Offender and Forensic Hits) | 5,751 |
| Investigations Assisted by the NDDB since June 30, 2000 (Offender and Forensic Hits) | 55,275 |
Collaboration is key to the success of the National DNA Data Bank (NDDB), and over the past 18 years, the NDDB has been an important contributor to the administration of justice, thanks to some key partnerships. The value provided by the NDDB in criminal investigations stems directly from the efforts of numerous individuals and agencies working towards a common goal: to protect the public and keep communities safe.
The NDDB provides a critical role in criminal investigations by quickly identifying offenders who commit serious crimes and eliminating innocent people from suspicion. Often, it provides the link across jurisdictions and different police agencies by connecting crimes that have a common suspect.
It takes many dedicated, hard-working professionals to build a case, collect and analyze the evidence, identify a suspect and ensure successful prosecution. Each partner plays an important role in the process, and this year, we're highlighting some of these partners and the work that they do.
Police officers are the people on the front lines, attending crime scenes and collecting evidence. The evidence they collect can help break the case and identify a suspect. They also collect biological samples from offenders once a DNA order has been issued by the courts. The NDDB provides training and support to Canadian police officers and peace officers involved in the collection and submission of biological samples from convicted offenders. The value of DNA evidence to police investigations is enormous, and the NDDB relies on the work that police officers diligently perform.
Crown prosecutors and judges are often the key second step in linking an offender to a crime scene. Crown prosecutors make the application for a DNA order to be issued when an offender is convicted of a secondary designated offence, and judges can issue the DNA order. When an offender is convicted of a primary designated offence, the judge has very little discretion not to issue the DNA order that grants officers the authority to collect biological samples from convicted offenders (see Appendix). In accordance with legislation, the NDDB must review any DNA order issued by the court to ensure that the offence listed on the order is a designated offence. The NDDB has a contact in the Attorney General's office of each province and territory for discussing DNA orders and submissions.
The three public forensic laboratories in Canada (RCMP National Forensic Laboratory Services in Ottawa, Edmonton and Vancouver; the Ontario provincial laboratory, Centre of Forensic Sciences in Toronto and Sault Ste. Marie; and the Quebec provincial laboratory, Laboratoire de sciences judiciaires et de médecine légale in Montréal) process biological samples collected at crime scenes. The DNA profiles are then uploaded to the Crime Scene Index via the Combined DNA Index System (CODIS) network, which is the specialized software that allows each of the public forensic laboratories to maintain a local DNA database while using a direct and secure line of communication to send DNA profile information to the NDDB. The NDDB provides the CODIS link to these laboratories through NDDB trained, dedicated CODIS operators at each site. The CODIS network allows the NDDB to connect possible suspects to crime scenes and quickly focus investigations. When such a connection is made, the public forensic laboratory is responsible for transmitting that information to the appropriate investigator(s).
The RCMP's Canadian Criminal Real Time Identification Services (CCRTIS) is the keeper of the documents that link an offender's identity to the unique identifying bar code number associated with each DNA profile. DNA profiles contained within the NDDB are identified only by a unique bar code number, and NDDB staff have no access to personal information regarding offenders. When a crime scene DNA profile matches a convicted offender DNA profile, the NDDB provides the unique bar code number to CCRTIS so that they can release the identity of the offender to the appropriate public forensic laboratory. CCRTIS also certifies the fingerprints provided with a DNA submission to confirm the identity of an offender.
The creation of the National Missing Persons DNA Program (NMPDP) represents an exciting new partnership between the National Centre for Missing Persons and Unidentified Remains (NCMPUR) and the NDDB.
The NMPDP launched on March 6, 2018, bringing with it three new humanitarian DNA indexes:
More than 70,000 Canadians are reported missing every year. While the majority are found within three months (85% are found within seven days), more than 500 new cases remain unresolved each year. Furthermore, approximately 100 sets of unidentified human remains are found every year. The new humanitarian DNA indexes allow DNA profiles developed from biological samples collected and submitted by police, coroners and medical examiners to be compared within the new humanitarian DNA indexes, and for the DNA profiles in the Missing Persons Index and those in the Human Remains Index to be compared to those within the Convicted Offenders and Crime Scene Indexes as well. The DNA profiles in the Relative of Missing Persons Index will only be compared to those in the Missing Persons Index and the Human Remains Index.
Without the contributions of these partners, the NDDB would not be the valuable policing tool it is today.
Le rapport annuel de la Banque nationale de données génétiques (BNDG) 2017-2018 est un compte rendu simple des processus opérationnels et des réalisations de la BNDG pour l'exercice 2017-2018.
Lorsque la BNDG a été créée en 2000, elle comportait au départ deux fichiers de profils d'ADN : le Fichier des condamnés, qui contient des profils d'ADN prélevés sur des contrevenants reconnus coupables, et le Fichier de criminalistique, qui contient des profils d'ADN recueillis sur des lieux de crime partout au Canada.
En mars 2018, des modifications législatives apportées à la Loi sur l'identification par les empreintes génétiques ont permis de créer cinq nouveaux fichiers : trois fichiers d'application humanitaire (le Fichier des personnes disparues, le Fichier des restes humains et le Fichier des familles des personnes disparues) et deux fichiers d'application criminelle (le Fichier des victimes et le Fichier des donneur volontaires). Ces nouveaux fichiers s'ajoutent aux outils dont les services de police, les coroners et les médecins légistes disposent pour résoudre des crimes, identifier des criminels en série et enquêter sur des personnes disparues et des restes non identifiés.
Cette année, le rapport annuel porte sur la collaboration et les partenariats qui contribuent à faire de la BNDG un outil précieux pour les services de police. Nous y présentons les façons dont les membres de la collectivité d'application de la loi (incluant les policiers, les juges et le personnel des laboratoires judiciaires) collaborent pour recueillir des échantillons, identifier des délinquants, soutenir les enquêtes de nature humanitaire et assurer la sécurité des collectivités.
Si vous souhaitez obtenir une copie en format PDF du rapport annuel complet de la BNDG 2017-2018, faites parvenir un courriel à NDDB-BNDG@rcmp-grc.gc.ca.
| Échantillons biologiques de contrevenants condamnés reçus en 2017/18Note de bas de page 1 | 22 267 |
|---|---|
| Ajout de profils d'ADN au fichier de criminalistique en 2017/18 | 13 863 |
| Correspondances entre le fichier de criminalistique et le fichier des condamnés en 2017/18 | 5 298 |
| Correspondances entre profils d'ADN du fichier de criminalistique en 2017/18 | 453 |
| assistées par la BNDG en 2017/18 (contrevenants et criminalistique) | 5 751 |
| Enquêtes assistées par la BNDG depuis le 30 juin 2000 (contrevenants et criminalistique) | 55 275 |
La collaboration est au cœur du succès de la Banque nationale de données génétiques (BNDG) qui a, au cours des 18 dernières années, contribué de façon importante à l'administration de la justice, grâce à quelques partenariats essentiels. La valeur qu'elle apporte aux enquêtes criminelles résulte directement des efforts de nombreuses personnes et organisations qui partagent un objectif commun : protéger la population et maintenir la sécurité des collectivités.
La BNDG joue un rôle crucial dans des enquêtes criminelles en identifiant rapidement les auteurs de crimes graves et en dissipant les soupçons à propos de personnes innocentes. Il arrive souvent qu'elle fasse le lien entre des autorités et différents services de police en reliant des crimes qui ont un suspect commun.
Il faut beaucoup de professionnels motivés et infatigables pour établir un dossier, recueillir et analyser la preuve, identifier un suspect et assurer le succès de la poursuite. Chaque partenaire joue un rôle important dans le processus et, cette année, nous braquons les projecteurs sur certains de ces partenaires et le travail qu'ils effectuent.
Les policiers sont en première ligne sur les lieux de crime où ils collectent des preuves. Les éléments probants qu'ils recueillent peuvent contribuer à élucider une affaire et à identifier un suspect. Ils prélèvent aussi des échantillons biologiques de contrevenants dès qu'un tribunal a rendu une ordonnance à cette fin. La BNDG fournie de la formation et du soutien aux policiers et agents de la paix canadiens qui s'occupent de la collecte et de la soumission d'échantillons biologiques de contrevenants condamnés. La valeur des preuves génétiques pour les enquêtes policières est considérable, et la BNDG compte sur le travail que les policiers effectuent avec diligence.
Les procureurs de la Couronne et les juges sont souvent le deuxième élément crucial du rapprochement entre un contrevenant et le lieu d'un crime. Ce sont les procureurs de la Couronne qui présentent une demande pour une ordonnance de prélèvement d'ADN lorsqu'un contrevenant est condamné pour une infraction secondaire, et les juges sont ceux qui autorisent l'ordonnance. Lors d'une condamnation pour une infraction primaire, un juge dispose de peu de pouvoir discrétionnaire et doit rendre l'ordonnance qui accorde aux policiers l'autorité de prélever des échantillons biologiques de contrevenants condamnés (voir l'annexe). Aux termes de la législation, la BNDG doit vérifier toute ordonnance rendue par un tribunal afin que l'infraction visée en soit une désignée. La BNDG a une personne-ressource au bureau du procureur général de chaque province et territoire afin de discuter des ordonnances de prélèvement d'ADN et des soumissions de données génétiques.
Les trois laboratoires judiciaires publics au Canada (les Services nationaux de laboratoire judiciaire de la GRC à Ottawa, Edmonton et Vancouver; le laboratoire provincial de l'Ontario, le Centre des sciences judiciaires à Toronto et Sault Ste. Marie; et le laboratoire provincial du Québec, le Laboratoire de sciences judiciaires et de médecine légale à Montréal) traitent les échantillons biologiques prélevés sur les lieux de crime. Les profils d'ADN sont téléchargés au fichier de criminalistique au moyen du Combined DNA Index System (CODIS), le logiciel spécialisé grâce auquel chacun des laboratoires judiciaires publics tient une base de données génétiques locale et utilise une ligne de communication directe et sécurisée pour acheminer des données génétiques à la BNDG. Le lien au réseau CODIS dont disposent les laboratoires est fourni par la BNDG qui a du personnel formé aux fins du CODIS dans chacune des installations. Le réseau CODIS permet à la BNDG de faire un rapprochement entre des suspects possibles et des lieux de crime et d'orienter rapidement les enquêtes. Lorsqu'un tel rapprochement est fait, le laboratoire judiciaire public a la responsabilité de transmettre l'information aux enquêteurs concernés.
Les Services canadiens d'identification criminelle en temps réel (SCICTR) de la GRC sont les gardiens des documents qui relient l'identité d'un contrevenant au numéro du code-barres d'identification unique associé à chaque profil d'ADN que contient la BNDG. Tous les profils ont un identifiant unique, leur code-barres, et le personnel de la BNDG n'a pas accès aux renseignements personnels à propos des contrevenants. Lorsqu'un profil de criminalistique concorde avec le profil d'ADN d'un contrevenant, la BNDG fournit le numéro du code-barres unique aux SCICTR pour que l'identité du contrevenant soit communiquée au laboratoire judiciaire public approprié. Les SCICTR certifient aussi le dactylogramme fourni avec la transmission de données génétiques afin de confirmer l'identité d'un contrevenant.
La création du Programme national d'ADN pour les personnes disparues (PNAPD) constitue un nouveau partenariat bénéfique entre le Centre national pour les personnes disparues et restes non identifiés (CNPDRN) et la BNDG.
Le PNAPD a été inauguré le 6 mars 2018, ainsi que trois nouveaux fichiers d'ADN constitués à des fins humanitaires :
Chaque année, plus de 70 000 Canadiens sont portés disparus. Bien qu'on les retrouve en général avant trois mois (85 % en moins de sept jours), au-delà de 500 nouveaux cas restent non résolus tous les ans. Par ailleurs, une centaine d'ensembles de restes humains non identifiés sont découverts annuellement. Avec les nouveaux fichiers d'ADN constitués à des fins humanitaires, les profils d'ADN établis à partir d'échantillons biologiques recueillis et soumis par la police, des coroners et des médecins légistes peuvent être comparés aux profils d'ADN des nouveaux fichiers constitués à des fins humanitaires. Les profils d'ADN du fichier des personnes disparues et du fichier des restes humains peuvent être comparés à ceux du fichier des condamnés et du fichier de criminalistique. Les profils d'ADN du fichier des familles des personnes disparues seront uniquement comparés à ceux du fichier des personnes disparues et du fichier des restes humains.
Sans la contribution de ces partenaires, la BNDG ne serait pas l'outil essentiel qui occupe aujourd'hui une place grandissante dans le travail policier.
The Remotely Piloted Aircraft System (RPAS) Program is used by the RCMP to capture aerial images and videos in support of RCMP operations. A RPAS is a power-driven aircraft where its components, such as a camera, are operated without a flight crew member on board. It is also commonly referred to as a drone, Small Unmanned Aircraft (SUA), Unmanned Aerial Vehicle (UAV), and Unmanned Aerial System (UAS). The RCMP currently operates several different systems that carry both still and video cameras, infrared cameras or thermal imagery. When in operation, the RPAS is flown by a pilot remotely, while a payload operator is responsible to capture any images and video.
The RPAS program started in Saskatchewan in January 2010 with one RPAS used for collision reconstruction. RPAS have since advanced RCMP operations in the areas of crime scene investigation, forensic collision reconstruction, search and rescue, monitoring critical incidents, Emergency Response Team (ERT), border integrity, VIP events, surveillance and researching RPA countermeasures. The RCMP does not use RPAS to perform widespread surveillance under normal circumstances. RPAS are used for surveillance purposes only with prior judicial authorization, or where urgent or exigent circumstances make it impractical to first obtain a search warrant. The RCMP currently operates several different systems that carry both still and video cameras, infrared cameras or thermal imagery. Additional payloads such as magnetometers, hyperspectral imaging, and LASER/LIDAR technology are also being examined. These advances contribute to the success of the RCMP's mission of preserving the peace, upholding the law and providing quality service in partnership with our communities. The RPAS Program is designed to add value to evidence gathered during an investigation and should not be relied on as the sole source of evidence.
All information obtained via RPAS is manually transferred from an SD card to a workstation in a secured RCMP building. Following the transfer of information to the workstation, it is deemed either evidentiary, administrative, or transitory in nature. Evidentiary information is passed to the lead investigator of an occurrence (event) and associated to it through the RCMP Operational Records Management Systems (O/RMS) called Police Reporting and Occurrence System (PROS). Evidentiary information is retained by the RCMP for a minimum of two years and until it no longer has business value, at which point it will be destroyed or made anonymous if kept only for statistical and research purposes. Administrative and transitory information is retained for a predetermined period of time before being disposed of.
RPAS strengthen the RCMP's ability to achieve its mandate of preventing and investigating crime; maintaining peace and order; enforcing laws; contributing to national security; ensuring the safety of state officials and visiting dignitaries; and providing vital operational support services to other police and law enforcement agencies within Canada. RPAS are able to provide an overhead view on a scene to support RCMP members, helping the RCMP provide the highest quality service.
The RCMP is committed to safeguarding personal information collected and continuously reviews its policies and procedures to ensure compliance to federal legislation.
Le Programme des systèmes d'aéronef télépiloté (SATP) permet à la Gendarmerie royale du Canada (GRC) de prendre des photos et des vidéos aériennes à l'appui des opérations de la GRC. Un SATP est un aéronef motopropulsé dont les composants, comme une caméra ou un appareil photo, sont utilisés sans membre d'équipage à bord. Ces systèmes sont aussi souvent appelés drones, petits aéronefs sans pilote, véhicules aériens sans pilote ou systèmes d'aéronef sans pilote. À l'heure actuelle, la GRC utilise plusieurs systèmes différents dotés d'appareils photo et de caméras vidéo, de caméras infrarouges ou de caméras thermiques. En vol, le SATP est télécommandé par un pilote, tandis qu'un opérateur de charge utile est responsable de prendre les photos et les vidéos.
Le Programme des SATP a été lancé en janvier 2010 en Saskatchewan avec un SATP utilisé pour la reconstitution de collisions. Les SATP ont depuis contribué aux opérations de la GRC en matière d'enquêtes sur les lieux de crime, de reconstitution judiciaire de collisions, de recherche et sauvetage, de surveillance d'incidents critiques, de Groupes tactiques d'intervention (GTI), d'intégrité des frontières, d'événements accueillant des personnes de marque, de surveillance et de recherche de contre-mesures SATP. Normalement, la GRC n'utilise pas les SATP pour effectuer des surveillances à grande échelle. Les SATP ne sont utilisés à des fins de surveillance qu'avec une autorisation judiciaire préalable, ou dans une situation urgente ou pressante qui fait qu'il est difficile d'obtenir un mandat de perquisition préalable. À l'heure actuelle, la GRC utilise plusieurs systèmes différents dotés d'appareils photo et de caméras vidéo, de caméras infrarouges ou de caméras thermiques. Elle envisage en outre de doter les SATP de magnétomètres, de dispositifs de radiométrie spectrale imageante et de dispositifs laser et lidar. Ces progrès contribuent au succès de la mission de la GRC, qui consiste à maintenir la paix, à assurer le respect de la loi et à offrir un service de qualité de concert avec les communautés qu'elle sert. Le Programme des SATP sert à ajouter de la valeur aux preuves recueillies au cours d'une enquête, et ne devrait pas constituer la seule source de preuves.
Toute information obtenue à l'aide d'un SATP est transférée manuellement d'une carte mémoire SD à un poste de travail dans un immeuble sécurisé de la GRC. Cela fait, on détermine si l'information est de nature probante, administrative ou éphémère. Les renseignements probants sont transmis à l'enquêteur chargé d'un incident (événement), et associés à cet incident dans le système de gestion des dossiers opérationnels (SGDO) de la GRC appelé Système d'incidents et de rapports de police (SIRP). Les renseignements probants sont conservés par la GRC pendant une période minimale de deux ans, et jusqu'à ce qu'ils n'aient plus de valeur opérationnelle. Les renseignements administratifs ou éphémères sont conservés pour une période prédéterminée avant d'être détruits.
Les SATP renforcent la capacité de la GRC à réaliser son mandat, soit prévenir la criminalité et faire enquête sur celle-ci, maintenir l'ordre et la paix, appliquer la loi, contribuer au maintien de la sécurité nationale, assurer la sécurité des représentants d'État et des dignitaires, et fournir des services de soutien opérationnel essentiels à d'autres services de police et organismes d'application de la loi au pays. Les SATP peuvent fournir une vue aérienne d'un lieu pour soutenir les membres de la GRC, et donc aider la GRC à fournir un service de la plus haute qualité.
La GRC est déterminée à protéger les renseignements personnels recueillis et à réviser continuellement ses politiques et procédures afin de se conformer aux dispositions législatives fédérales.
Le programme Shiprider, établi en 2012-2013, s'inscrit dans le plan d'action Par-delà la frontière et vise à empêcher l'exploitation de la frontière canado-américaine dans un dessein de criminalité transnationale. Il fait disparaître l'obstacle aux mesures d'application de la loi que représente la frontière maritime internationale en permettant de mener, de façon continue et homogène, des opérations de sécurité et de répression transfrontalières. L'équipage conjoint des navires utilisés dans le cadre du programme est constitué d'agents spécialement formés et désignés du Canada et des États-Unis, qui sont autorisés à faire respecter la loi des deux côtés de la frontière internationale. Le rôle de la GRC est de mener des enquêtes ayant trait à la sécurité nationale et à la criminalité transnationale, ainsi que de permettre l'interception des personnes qui tentent de traverser illégalement la frontière en passant par l'eau. La GRC et la United States Coast Guard (USCG) sont les autorités centrales chargées du programme Shiprider.
L'évaluation a porté sur la pertinence et l'efficacité du programme Shiprider au cours de la période allant d'avril 2012 à mars 2017. De nombreuses sources de données ont été analysées pour servir d'assise aux constatations et aux recommandations énoncées dans le rapport.
Il y a lieu de maintenir le programme Shiprider puisqu'il s'agit d'une initiative de collaboration unique et spécialisée qui freine la criminalité transfrontalière sur les voies navigables communes au Canada et aux États-Unis. Le besoin varie selon le lieu géographique, le volume de circulation sur l'eau et les activités criminelles connues. Aucune autre initiative connue ne remplit la même fonction que le programme Shiprider.
Le programme Shiprider est conforme aux priorités et aux objectifs stratégiques du gouvernement fédéral et de la GRC du fait qu'il contribue à la sécurité du Canada et qu'il appuie sa relation avec les États-Unis.
Le partenariat entre la GRC et la USCG est essentiel à l'exécution du programme Shiprider, car les deux parties doivent être présentes lors des patrouilles afin de réprimer la criminalité transfrontalière.
La GRC et la USCG qualifient leur partenariat de positif et d'efficace, expliquant qu'il leur permet de tirer profit des domaines d'expertise propres à chaque organisation.
L'évaluation n'a pas permis de déterminer si l'exécution du programme Shiprider se faisait comme prévu. Bien que le mandat du programme soit bien défini et compris, l'étude documentaire et les entrevues ont révélé que l'exécution du programme est censée être axée sur le renseignement. Les évaluateurs n'ont pas trouvé des preuves suffisantes pour conclure que le programme Shiprider était mené conformément à cet objectif.
D'après les preuves recueillies lors de l'étude documentaire et des entrevues, les rôles et les responsabilités liés au programme Shiprider étaient variés, mais ils avaient été définis et ils étaient généralement compris du personnel.
L'absence de données sur le rendement du programme a limité la capacité d'obtenir un tableau complet sur ce point, par exemple de déterminer si les ressources consacrées au programme étaient suffisantes pour en assurer l'exécution réussie. Ce manque de données avait aussi été constaté dans le rapport du Bureau du vérificateur général publié à l'automne 2016 sur le plan d'action Par-delà la frontière. L'incidence du programme Shiprider et sa contribution à la prévention de la criminalité transfrontalière n'étaient donc pas claires.
Deux recommandations ont été formulées à la lumière constatations ressorties de l'évaluation :
The Beyond the Border Action Plan - Shiprider Program (Shiprider) was established in 2012-13 with the expected result of preventing criminals from leveraging the Canada-U.S. border to commit transnational crime. Shiprider removes the international maritime boundary as a barrier to law enforcement by enabling seamless continuity of enforcement and security operations across the border. It involves vessels crewed by specially trained and designated Canadian and U.S. law enforcement officers who are authorized to enforce the law on both sides of the international boundary line. The RCMP's role is to pursue national security and transnational investigations, and to make it possible to interdict individuals attempting to illegally cross the border by water. The RCMP and United States Coast Guard (USCG) are the Central Authorities for Shiprider.
The evaluation assessed the relevance and effectiveness of the Shiprider program between April 2012 and March 2017. Multiple lines of evidence were analyzed to support the findings and recommendations of the report.
There is a continued need for Shiprider, as it is a unique and specialized program that through a cooperative approach, combats cross-border criminality on Canadian and U.S. shared waterways. The need is dependent upon geographical locations, amount of vessel traffic and known criminal activity. There are no known programs that duplicate Shiprider.
Shiprider is aligned with federal government and RCMP priorities and strategic outcomes as it contributes to the safety and security of Canada and supports Canada's relationship with the U.S.
The partnership between the RCMP and USCG is essential to the delivery of Shiprider, as both parties must be present during patrols in order to combat cross-border criminality.
The RCMP and USCG described their partnership as positive and effective and explained it allowed them to benefit from each other's unique areas of expertise.
The evaluation was unable to determine if Shiprider was being delivered as intended. While Shiprider has a well-defined and understood mandate, documents and interviews indicated that Shiprider's delivery approach is to be intelligence-led. The evaluation did not find sufficient evidence that Shiprider was progressing towards this desired state.
From evidence gathered from document reviews and interviews, the Shiprider roles and responsibilities were varied but defined and generally understood by Shiprider personnel.
A lack of available performance data limited the ability to tell a complete performance story, including whether resources were adequate for the successful delivery of Shiprider. The lack of performance data is consistent with the findings from the Office of the Auditor General's Fall 2016 Report on the Beyond the Border Action Plan. The impact of Shiprider and its contribution to the prevention of cross-border criminality was unclear.
Based on the findings of the evaluation, the following two recommendations were made:
The National DNA Data Bank (NDDB) is a national database of DNA profiles, used to identify, link and investigate individuals involved in designated offences, and to assist in the investigation of missing persons and unidentified human remains. It is administered by the Royal Canadian Mounted Police (RCMP) Forensic Science and Identification Services (FS&IS), and operates under the stewardship of the RCMP's National Police Services (NPS) program.
The NDDB was established in June 2000 through the enactment of the DNA Identification Act. It is Canada's only comprehensive database for the recording and rapid retrieval of DNA profiles related to designated offences, and is used by law enforcement officials across Canada to assist in criminal investigations.
In December 2014, the DNA Identification Act was amended to expand the NDDB and the use of DNA analysis by the RCMP so as to assist in the investigation of missing persons and unidentified human remains. These amendments came into force on March 6, 2018. Under the amended Act, the NDDB was expanded to create five new DNA indices: the Relatives of Missing Person Index (RMI), the Missing Persons Index (MPI), the Human Remains Index (HRI), the Victims Index (VI), and the Voluntary Donors Index (VDI).
The RMI, MPI and HRI were created primarily to assist investigators (law enforcement, coroners and medical examiners) in the humanitarian investigation of missing persons and identification of human remains. This provides officials with a nationally coordinated tool to advance these investigations where all other investigative options have been exhausted. The VI and VDI were created primarily for criminal investigation purposes. They allow for the collection of biological samples from victims and other volunteers.
In 2016-2017, a PIA was undertaken with respect to the NDDB. The purpose of the PIA was to identify and analyze the potential privacy impacts associated with the collection, use, disclosure and retention of personal information by the RCMP in the operation and administration of the NDDB, and to identify and mitigate new risks arising from the creation of new DNA indices under the amended DNA Identification Act.
The PIA provides evidence of the RCMP's continuing compliance with legislative requirements concerning privacy, and fulfills its obligation to report key program privacy risks and mitigation plans to senior management.
The NDDB PIA was completed under the direction of the NDDB's Director of Science and Strategic Partnerships. Its focus is on the operation and administration of the NDDB by the RCMP. Although the PIA speaks incidentally to the law enforcement activities of other police forces, including the collection of biological samples by local police agencies, it does not include a review of agency-specific practices with respect to the collection and use of those samples. Federal, provincial and municipal users of the NDDB (including those at the RCMP) are expected to conduct their own respective PIAs to ensure that their personal information handling practices are compliant with the law.
As confirmed by the PIA, the inherent risks arising from the operation and administration of the NDDB are considered to be moderate to high. Recommendations from the present PIA however, as implemented by the RCMP, are expected to reduce these risks to an acceptable (or low) level.
On a scale of 1 to 4, the program (NDDB) level of risk to privacy is rated as a level 4 as it involves personal information used for investigations and enforcement in a criminal context (i.e. resulting matches may lead to criminal charges/sanctions or deportation for reasons of national security or criminal enforcement).
On a scale of 1 to 4, the type of Personal Information involved in NDDB and the Context is rated as a level 4 as it refers to sensitive personal information, including detailed profiles, allegations or suspicions, bodily samples and/or the context surrounding the personal information is particularly sensitive.
On a scale of 1 to 4, the program (NDDB) activity is rated as a level 4 as it involves private sector organizations or international organizations or foreign governments in addition to federal/ provincial and/or municipal government(s), other federal institutions and within the department (amongst one or more programs within the department).
On a scale of 1 to 3, the duration of the program (NDDB) or activity is rated as a level 3 risk to privacy because it is a long-term program – an existing program that has been modified or is established with no clear "sunset".
On a scale of 1 to 4, the program is rated as a level 3 because it affects certain individuals for external administrative purposes.
The program (NDDB) or activity does not involve the implementation of a new electronic system, software or application program including collaborative software (or groupware) that is implemented to support the program or activity in terms of the creation, collection or handling of personal information.
The program or activity does not require substantial modifications to Information Technology legacy systems and/or services.
The program or activity does not involve the implementation of potentially privacy invasive technologies.
On a scale of 1 to 4, the program (NDDB) level of risk to privacy for personal information transmission is rated as a level 3 as the personal information may be printed or transferred to a portable device.
On a scale of 1 to 4, the program is rated as a level 4 as the impact may involve physical harm, including restrictions to an individual's freedom of movement or association.
On a scale of 1 to 4, the program risk impact to the department is rated as a level 4 as it may involve reputation harm, embarrassment, loss of credibility. Furthermore, it may decrease confidence by the public, place elected officials under the spotlight, compromise departmental strategic outcome, compromise government priority, and impact on the Government of Canada Outcome areas.