Évaluation horizontale du volet de l’application de la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux relevant de la GRC

16 octobre 2017

Contexte

En collaboration avec les membres, communautés et groupes des Premières nations, Affaires autochtones et du Nord Canada a élaboré une loi visant à combler un vide juridique de longue date concernant les biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves. La loi, appelée Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux (la Loi), a reçu la sanction royale le 19 juin 2013. La première partie de la Loi – soit le mécanisme d'élaboration des lois des Premières Nations – est entrée en vigueur le 16 décembre 2013.Footnote 1En l'absence de lois des Premières nations, les lois fédérales s'appliquent désormais sur les réserves afin de protéger les droits et intérêts des conjoints relativement aux biens immobiliers matrimoniaux durant une relation ou en cas de séparation, divorce ou décès.Footnote 2Les biens immobiliers matrimoniaux (BIM) désignent généralement les terres et toutes ses installations permanentes, comme le foyer familial.

Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC), Sécurité publique Canada (SPC) et la Gendarmerie royale du Canada (GRC) étaient les trois partenaires fédéraux chargés d'appuyer la mise en œuvre de la loi de 2013-2014 à 2017-2018. À titre de partenaire principal, AANC devait fournir du soutien à la mise en œuvre de la législation fédérale et du financement à un centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux des Premières nations ainsi qu'à l'Institut national de la magistrature afin de promouvoir la sensibilisation et l'éducation des juristes. La GRC, elle, avait pour rôle de concevoir et de donner de la formation et du matériel didactique sur les BIM à ses membres réguliers. Enfin, SPC était chargé d'offrir un financement par contribution aux bénéficiaires admissibles du Programme des services de police des Premieres nations (PSPPN) afin de faciliter la sensibilisation aux BIM et fournir des outils de formation aux policiers qui travaillent dans les collectivités non desservies par la GRC.Footnote 3

Dans le cadre de cette initiative, la GRC s'est engagée à puiser jusqu'à 2 716 952 $ sur cinq ans dans ses fonds opérationnels existants afin d'élaborer une formation et du matériel didactique sur les BIM à l'intention de ses policiers travaillant dans des réserves.

AANC a été chargé d'effectuer, de concert avec la GRC et SPC, une évaluation horizontale durant l'exercice 2016-2017 afin d'évaluer la pertinence et l'efficacité des activités de sensibilisation, de formation et de renforcement de la capacité à l'appui de la mise en œuvre de la Loi.

Conformément au cadre de référence de l'évaluation horizontale, les Services nationaux d'évaluation des programmes (SNEP) de la GRC devaient fournir de l'information neutre et factuelle sur les mesures prises par la GRC en matière de formation et de sensibilisation, ainsi que les résultats obtenus à cet égard. Le présent document constitue un compte rendu de ce volet et servira dans le cadre de l'évaluation horizontale plus large.

Sur le plan de la méthodologie, la GRC, en collaboration avec AANC et SPC, a élaboré une série de questions d'évaluation conformément à la stratégie de mesure du rendement de 2014 relative à la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux. Le modèle logique, qui décrit les résultats escomptés par les trois partenaires (GRC, AANC et SPC) figure à l'annexe A. Les SNEP de la GRC ont examiné la documentation, consulté quatre détachements et effectué un examen financier. Ils ont par ailleurs consulté des membres dans quatre détachements qui fournissent des services de police dans des réserves aux communautés sélectionnées par AANC aux fins d'études de cas.

Questions de l'évaluation horizontale et constatation de la GRC

1re question de l'évaluation horizontale : Est-il nécessaire que la GRC, AANC et SPC continuent d'entreprendre des activités de sensibilisation, de formation et de renforcement de la capacité afin d'appuyer la mise en œuvre de la Loi sur les BIM?

Constatation de la GRC : Il faut continuer à mettre des outils et de la documentation à la disposition des membres qui signifient et exécutent les ordonnances liées aux biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves.

Deux parties de la Loi renferment des dispositions importantes pour les policiers : les ordonnances de protection d'urgence (OPU) et les ordonnances d'occupation exclusive (OOE). Les agents de la paix ont les responsabilités suivantes : aider un demandeur à obtenir une ordonnance de protection d'urgence (OPU) là où c'est possible (c.-à-d. dans les provinces et les territoires qui ont désigné un juge pour entendre les demandes); signifier et exécuter les ordonnances de protection d'urgence (OPU) pour protéger les personnes vulnérables et les aider à présenter une demande d'OPU (à l'égard de terres de réserve et des foyers familiaux situés sur des terres de réserve); signifier et exécuter les ordonnances d'occupation exclusives (OOE); et enquêter sur toute infraction.Footnote 4Pour que ses membres puissent mieux comprendre les répercussions de la Loi, la GRC a créé un outil de formation intitulé Guide des ressources sur les biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves. Cet outil de travail, qui renvoie aux articles applicables de la Loi, permet aux membres de comprendre leurs fonctions et responsabilités en ce qui concerne la Loi, y compris au chapitre des procédures et politiques opérationnelles, et de savoir dans quelles situations les ordonnances prévues par la Loi peuvent être signifiées et exécutées.Footnote 5

Durant les consultations, l'une des personnes interviewées a fait remarquer qu'il était important que les membres continuent d'apprendre les dispositions de la Loi et les aspects qui les concernent de façon à accroître la confiance des communautés où ils travaillent puisque celles-ci s'adressent souvent à la police pour obtenir des réponses.Footnote 6Une autre personne interrogée a mentionné que bien qu'il était important que les policiers soient sensibilisés à la Loi, il revenait en premier lieu aux citoyens eux-mêmes de comprendre leurs droits légaux et de les exercer.Footnote 7

On a déterminé que le fait pour un policier de ne pas consulter le guide ne constituait pas un risque pour la sécurité de la communauté. En cas d'absence de formation de sensibilisation aux BIM ou si un membre d'une communauté ne possède pas d'ordonnance du tribunal relativement aux BIM, la GRC continue de s'appuyer sur les procédures existantes pour répondre aux appels de service.

Comme le montre le diagramme ci-dessous, lorsque les policiers répondent à un appel de service, ils sont en mesure de protéger la personne et son logement que la Loi existe ou pas. La personne accusée d'une infraction est tenue, en vertu d'un document d'engagement délivré par un tribunal ou un service de police, de respecter certaines conditions, par exemple de se tenir loin de certaines personnes ou de certains lieux jusqu'à ce que le tribunal rende une décision.Footnote 8

Diagramme 1. Intervention policière lors d'un appel de service

L'image est un diagramme illustrant le processus d'une intervention policière lors d'un appel de service.

D'abord, le service de police reçoit un appel d'urgence. Les policiers se rendent ensuite sur les lieux et prennent la situation en main.

Deux scénarios peuvent se produire à ce stade-ci.

  1. Si un résident possède une ordonnance de protection d'urgence (OPU) ou une ordonnance d'occupation exclusive (OOE) du tribunal, le policier peut déposer une accusation de non-respect d'une ordonnance en vertu du Code criminel. Le policier peut aider une personne à obtenir une OPU.
    OU
  2. En l'absence d'ordonnance visant les biens immobiliers matrimoniaux ou BIM, le policier doit évaluer la situation et user de son pouvoir discrétionnaire pour déposer des accusations criminelles s'il le juge nécessaire. Le policier peut invoquer son engagement à protéger les personnes et les biens et à maintenir la paix.

Les membres de la GRC continuent d'être formés aux procédures d'intervention, ainsi qu'à la réalité culturelle et juridique des communautés; par conséquent, on considère que la formation relative aux BIM constitue un outil additionnel pour les policiers chargés d'exécuter des ordonnances liées aux BIM dans les réserves.

2e question de l'évaluation horizontale : Les activités de sensibilisation, de formation et de renforcement de la capacité à l'appui de la mise en œuvre de la LFFRDIM cadrent-elles avec les rôles, responsabilités, priorités et résultats stratégiques de la GRC?

Constatation de la GRC : La formation et la sensibilisation des membres de la GRC concernant les modifications législatives touchant les réserves cadrent avec les rôles et les responsabilités de la GRC, ainsi que son objectif stratégique de contribuer à rendre les collectivités autochtones plus sécuritaires et plus saines.

Améliorer la santé et la sécurité des communautés autochtones est l'une des cinq priorités stratégiques de la GRC. Pour y parvenir, la GRC continue de renforcer les relations et partenariats noués avec les plus de 600 communautés autochtones qu'elle sert en s'efforçant d'offrir des services de police adaptés à la culture autochtone. Footnote 9La GRC est résolue à continuer à miser sur ces relations en favorisant et en maintenant un dialogue honnête et ouvert avec ses partenaires autochtones.Footnote 10

Afin d'aider ses membres à parfaire leurs compétences liées au travail dans les réserves, la GRC offre un éventail de formations sur sa plateforme d'apprentissage en ligne Agora. Ses membres ont ainsi accès aux cours Enquête sur la violence familiale et Comprendre les Autochtones et les Premières nations.

Par conséquent, l'élaboration de formations et de matériel didactique sur les BIM à l'intention des membres qui travaillent dans des réserves, tout en renforçant les liens avec les communautés autochtones, est conforme aux rôles et responsabilités générales de la GRC.

3e question de l'évaluation horizontale : Dans quelle mesure les activités de sensibilisation, de formation et de renforcement de la capacité à l'appui de la mise en œuvre de la LFFRDIM ont donné les résultats escomptés tels que définis dans la stratégie de mesure du rendement de 2014?

Constatation de la GRC : La GRC a tenu son engagement d'élaborer et d'offrir de la formation afin de sensibiliser davantage ses membres à la Loi sur les BIM et aux problèmes sociaux dans les réserves.

Les partenaires ont convenu qu'étant donné la dispersion géographique des employés de la GRC et le contenu à livrer, l'apprentissage en ligne était le moyen le plus efficace de former les policiers à la question des BIM.Footnote 11 Par conséquent, la GRC a conçu un guide électronique des ressources sur les BIM et Apprentissage et Perfectionnement a approuvé la norme de formation connexe. Le guide a été mis à la disposition des membres de la GRC en juin 2014.

Les données montrent que de juin 2014 à septembre 2016, 281 membres ont téléchargé le guide. La plupart des téléchargements, soit environ 77 %, ont été faits dans la Division K (Alberta), la Division F (Saskatchewan), la Division E (Colombie-Britannique) et la Division nationale à Ottawa. Les évaluateurs ont tenté d'évaluer la satisfaction des membres à l'égard du guide, mais aucun de ceux qui l'avaient téléchargé n'a répondu à l'invitation de remplir le sondage en ligne.

La GRC a également mis gratuitement le guide à la disposition d'autres fournisseurs de services de police au pays, par le biais du Réseau canadien du savoir policier (RCSP). Selon un rapport sommaire du RCSP sur les inscriptions et la participation au cours, en date du 9 septembre 2016, 129 policiers d'autres services de police que la GRC avaient suivi le cours et 236 y étaient inscrits.Footnote 12

La GRC a multiplié les initiatives de sensibilisation en organisant notamment des présentations sur la nouvelle Loi sur les BIM auprès de différents partenaires clés, dont un atelier de deux jours avec des divisions de la GRC, l'Association des chefs de police des Premières nations (ACPPN) et la Police provinciale de l'Ontario (OPP).

Les évaluateurs ont consulté des membres de quatre détachements qui fournissent des services de police dans des réserves afin de connaître l'utilité du guide de ressources. De ces discussions, il ressort que plus un membre ou un détachement connaît la Loi et les différentes ordonnances, plus il est engagé auprès de la communauté et plus celle-ci participe aux discussions qui portent sur la Loi. Étant donné que les membres changent régulièrement de lieu d'affectation, il appartient à ces derniers et aux chefs de détachement de s'assurer que leur formation sur les BIM est à jour si cela concerne le territoire dans lequel ils travaillent.

4e question de l'évaluation horizontale : Des facteurs (internes ou externes) ont-ils influé (de façon positive ou négative) sur l'atteinte des résultats escomptés?

Constatation de la GRC : Le fait que des provinces et territoires n'aient pas encore nommé de juges a nui à la capacité des membres de la GRC à mettre en pratique leurs connaissances relatives aux BIM (facteur externe).

Faute de juges nommés en vertu des paragraphes 2(1) et 16(1) de la Loi, les membres de la GRC qui travaillent dans une réserve n'ont pas eu l'occasion de mettre en pratique leurs connaissances sur les BIM. À l'heure actuelle, seuls deux juges sont en fonction : l'un pour le Nouveau-Brunswick et l'autre pour l'Île-du-Prince-Édouard. Or, les membres ne peuvent mettre en pratique ce qu'ils ont appris dans le guide des ressources ni se renseigner sur la Loi sur les BIM que si les communautés se dotent de mécanismes pour obtenir les ordonnances. Cependant, la GRC n'a encore jamais été appelée à exécuter l'une des deux ordonnances que peut délivrer un juge concernant les BIM. Par ailleurs, comme le montre le schéma décisionnelFootnote 13 suivant, en l'absence d'un juge dûment nommé, la Loi ne s'applique pas.

Diagramme 2. Processus lié aux biens immobiliers matrimoniaux

L'image est un diagramme qui comporte une série de questions à se poser pour déterminer si les dispositions de la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux doivent être appliquées.

La première section du diagramme comporte des questions visant à déterminer si la Loi s'applique.

  1. La propriété en question se trouve-t-elle dans la réserve? Dans l'affirmative, passez à la prochaine question. Dans la négative, la Loi ne s'applique pas.
  2. La réserve a-t-elle ses propres lois sur les biens immobiliers matrimoniaux? Dans la négative, passez à la prochaine question. Dans l'affirmative, la Loi ne s'applique pas.
  3. Y a-t-il des juges nommés en vertu des paragraphes 2(1) et 16(1) de la Loi dans la province? Dans l'affirmative, passez à la prochaine question. Dans la négative, la Loi ne s'applique pas.

La deuxième section du diagramme présente des questions visant à déterminer les mesures à prendre.

  1. Le client a-t-il déjà obtenu une OPU d'un juge désigné de la province où est situé le foyer familial? Dans la négative, passez à la prochaine question. Dans l'affirmative, suivez les modalités de l'OPU.
  2. Y a-t-il une autre ordonnance en vigueur en vertu du Code criminel? Dans la négative, passez à la prochaine question. Dans l'affirmative, exécutez l'ordonnance si celle-ci fait appel à la répression policière.
  3. S'agit-il d'une situation de violence familiale, aux termes de l'alinéa 16(1)a)? Dans l'affirmative, passez à la prochaine question. Dans la négative, l'OPU n'est pas nécessaire (dirigez le client vers des ressources locales, comme les services aux victimes, pour obtenir du soutien).
  4. L'OPU doit-elle être rendue sans délai, en raison de la gravité ou de l'urgence de la situation, afin d'assurer la protection immédiate de la personne qui risque de subir un préjudice ou du bien qui risque d'être endommagé? Dans l'affirmative, facilitez le processus d'obtention d'une OPU ou le client obtiendra une OPU par lui-même (fournir le matériel nécessaire au besoin). Dans la négative, l'OPU n'est pas nécessaire (dirigez le client vers des ressources locales, comme les services aux victimes, pour obtenir du soutien).

* Certaines provinces n'ont pas encore désignées les juges ou elles ont avisé qu'elles ne désigneront pas de juges pour entendre les demandes de OPU sous la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droit ou intérêts matrimoniaux. En ce qui concerne l'OPU délivré, sous la loi provinciale ou territoriale, il y a un doute constitutionnel concernant l'application de protection d'urgence provinciale touchant les territoires des réserves et leurs structures ou des droits d'occupation. La politique du gouvernement fédéral est en cours de développement dans ce domaine. Dans l'intérim, étant donné le risque et l'urgence d'une situation de violence domestique, dans lequel une cour supérieure provinciale ou autre tribunal a rendu une ordonnance pour application et exécution par la police, le membre de la GRC devra exercer sa discrétion pour évaluer la situation et décider de l'action requise pour protéger la personne et la propriété, et préserver la paix.

5e question de l'évaluation horizontale : Dans quelle mesure les activités de sensibilisation, de formation et de renforcement de la capacité à l'appui de la mise en œuvre de la LFFRDIM ont été menées de façon efficace et économique?

Constatation de la GRC : Deux ans après que la loi a reçu la sanction royale, la GRC a respecté ses engagements tout en ne dépensant que 9 % des sommes prévues.

En juin 2015, soit six mois après la sanction royale, la GRC a mis à la disposition de ses membres le Guide des ressources sur les BIM sur sa plateforme de formation en ligne Agora. La GRC s'était engagée à réaffecter 2 716 952 $ de ses fonds opérationnels existants sur cinq ans pour couvrir les dépenses de fonctionnement liées à cette initiative.Footnote 14De 2013-2014 à 2015-2016, elle a dépensé 245 400 $, soit 9 % du montant prévu, afin d'embaucher deux ETP chargés d'élaborer l'outil et fournir des services de consultation à ses membres.

Fait à noter, au moment de l'évaluation, un des employés remplissait ce rôle et les coûts technologiques du téléchargement du Guide des ressources et de l'entretien du site Web ne faisaient l'objet d'aucun suivi et n'ont donc pas été inclus dans le calcul des coûts.

Bien que le financement interne consenti devrait prendre fin en 2017-2018, la GRC demeurera responsable des coûts liés au maintien du Guide des ressources en ligne et d'une personne-ressource chargée de répondre aux questions liées aux BIM.

Conclusion

La GRC a respecté son engagement de fournir à ses membres de l'information afin de mieux connaître la loi sur les BIM et les problèmes sociaux dans les réserves dans le cadre de la mise en œuvre de la LFFRDIM, et dépensé quelque 9 % des coûts prévus. Il demeure nécessaire de mettre à la disposition des membres de la GRC qui signifient et exécutent les ordonnances liées aux BIM dans les réserves, des outils et de la documentation. Cependant, l'absence de juges provinciaux ou territoriaux désignés nuit à la capacité de la GRC de signifier et d'exécuter les ordonnances relatives aux BIM. Enfin, la formation et la sensibilisation des membres de la GRC aux modifications législatives touchant les réserves sont conformes aux rôles et responsabilités de la GRC.

Annexe A : Modèle logique de la stratégie de mesure du rendement relative à la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux de 2014

Remarque : le 3e flux d'activités reflète les activités menées conjointement par AANC, la GRC et SPC.

Diagramme 3. Modèle logique de la stratégie de mesure du rendement relative à la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux de 2014

L'image est un modèle logique qui présente, de haut en bas, les activités, les extrants, les résultats immédiats, les résultats du sous-programme, les résultats du programme et le résultat stratégique du gouvernement de la stratégie de mesure du rendement de 2014 relative à la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux.

Le modèle logique comprend trois activités.

  • Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) appuie l'établissement et l'exploitation d'un centre d'excellence.
  • AANC et la Sous-direction des communications organiseront une campagne de sensibilisation et d'éducation du public.
  • La GRC élaborera de la formation et la donnera à ses membres de première ligne et AANC et Sécurité publique Canada (SPC) fourniront du financement pour concevoir et donner de la formation et du matériel didactique aux juristes et aux policiers de première ligne.

Le modèle logique comprend trois extrants.

  • Le premier extrant, qui découle de l'activité no 1, est une entente de financement en vue de la création de services et de produits de connaissance.
  • Le deuxième extrant, qui découle de l'activité no 2, est la Stratégie de communication 2013-2015 d'AANC.
  • Le troisième extrant, qui découle de l'activité no 3, est la conclusion d'ententes de contribution (AANC, SPC) ou le budget (GRC) afin d'élaborer des cours et des outils de formation et d'éducation.

Le modèle logique comprend deux résultats immédiats.

  • Découlant du premier et du deuxième extrants, le premier résultat immédiat est le suivant : Les membres et communautés des Premières nations connaissent leurs droits concernant les mécanismes d'élaboration des lois et les mesures de protection prévues par la Loi.
  • Découlant du troisième extrant, le deuxième résultat immédiat est le suivant : Les principaux intervenants connaissent et comprennent la Loi sur les BIM et les problèmes sociaux dans les réserves.

Le résultat du sous-programme 1.1.2., découlant des deux résultats immédiats est le suivant : Les institutions de gouvernance, les organisations et les principaux intervenants ont la capacité d'appuyer les Premières nations pour qu'elles prennent des décisions informées sur les BIM dans les réserves.

Le résultat du programme 1.1., découlant des résultats du sous-programme 1.1.2 est le suivant : Des institutions et des gouvernements des Premières nations transparents et responsables.

Le résultat stratégique du gouvernement, découlant des résultats du programme 1.1 est d'appuyer une saine gouvernance, ainsi que les droits et les intérêts des peuples autochtones.

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