Vérification de l’information à l’appui des ententes sur les services de police provinciaux et territoriaux

Avril 2016
Rapport final épuré

Ce rapport fut revu en considération de la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels. Certaines parties du texte comprises dans ces documents ne peuvent pas être publiées et sont identifiées comme suit : [ *** ]; l'information publiée est NON-CLASSIFIÉE.

Table des matières


Acronymes et abréviations

CGC
Comité de gestion des contrats
CT
Conseil du Trésor
DG
Direction générale
DPFA
Dirigeant principal des Finances et de l'Administration
ESPPT
Ententes sur les services de police provinciaux et territoriaux
ETP
Équivalent temps plein
GRC
Gendarmerie royale du Canada
OPS
Outil de prévisions salariales
PFP
Plan financier pluriannuel
P/T
Provinces et territoires
PVAR
Plan de vérification axé sur les risques
SIRP
Système d'incidents et de rapports de police
SPAC
Services de police contractuelle et autochtone
SPC
Services partagés Canada
SYSTÈME TEAM
Système de gestion des dépenses globales et des actifs

Sommaire

La GRC est engagée dans la prestation de services de police contractuelle depuis 1906. Aujourd'hui, elle fournit ce type de services à huit provinces, trois territoires et quelque 150 municipalités et communautés autochtones au paysNote de bas de page 1. En 2012, certains territoires, provinces et municipalités ont conclu de nouvelles ententes contractuelles avec le ministère de la Sécurité publique afin que la GRC continue de leur fournir des services de police pendant 20 années.

Une vérification de l'information à l'appui des ententes sur les services de police provinciaux et territoriaux (les « ententes ») faisait partie du Plan de vérification axé sur les risques (PVAR) 2014-2017 de la GRC. Il s'agissait de vérifier si : toute l'information nécessaire sur les coûts était recueillie; une méthode raisonnable de répartition des coûts était appliquée; et les recettes perçues étaient conformes aux modalités négociées dans le cadre des ententes. La vérification ne portait que sur les coûts directs et indirects facturés aux provinces et territoires après 2012.

La vérification montre que les processus prévisionnels en place permettent raisonnablement d'estimer les coûts des services de police contractuelle et que la facturation correspond aux budgets confirmés des provinces et territoires. Globalement, on applique une méthode raisonnable de répartition des coûts à l'appui de la facturation. Par ailleurs, les recettes perçues sont généralement conformes aux ententes.

Certains aspects présentent toutefois des possibilités d'amélioration. *** Par ailleurs, il serait plus cohérent d'utiliser des outils communs pour calculer les frais administratifs des divisions, et des procédures documentées pour le rapprochement de fin d'année garantiraient l'efficacité, la cohérence et la pérennité du processus. ***

La réponse de la gestion incluse dans le présent rapport témoigne de la détermination des cadres supérieurs à donner suite aux conclusions et recommandations de la vérification. La gestion s'emploie d'ailleurs à élaborer un plan d'action détaillé en ce sens. Lorsqu'il sera approuvé, la Vérification interne de la GRC surveillera sa mise en œuvre et fera, au besoin, une vérification de suivi.

Réponse de la gestion à la vérification

Gestion générale et Contrôle

La Gestion générale souscrit aux conclusions et aux recommandations figurant dans le rapport, à savoir que nos processus prévisionnels et budgétaires relatifs aux coûts des services de police contractuelle sont sains; qu'il y aurait lieu d'établir des outils standards et de documenter les procédures relatives à l'exercice de rapprochement de fin d'année; et que le rapprochement et les rapports sur les recettes de la police contractuelle sont conformes aux ententes. Des démarches sont en cours en vue d'élaborer un plan d'action qui donnera suite aux observations et recommandations contenues dans le rapport. Nous veillerons à ce que les processus de rapprochement de fin d'année soient dûment documentés d'ici juillet 2016, alors que nous procédons au rapprochement de l'année en cours. Nous accueillons la rétroaction que nous fournit cette vérification et nous nous engageons à élaborer un plan d'action détaillé d'ici le 30 juin 2016. Ce plan d'action contiendra un calendrier et des jalons précis auxquels se tiendra la GRC.

Alain Duplantie, s.-comm.
Dirigeant principal des Finances et de l'Administration

Services de police contractuels et autochtones (SPCA)

Les SPCA conviennent que les lettres budgétaires prévisionnelles constituent une exigence de l'article 18 des ententes sur les services de police contractuels (ESPC) et du processus de planification financière. Les SPCA ont pris des mesures durant la mise en œuvre des ESPC afin d'uniformiser les processus divisionnaires à l'échelle de l'organisation. La GRC fait tous les efforts afin de respecter l'échéance du 1er juin fixée pour l'établissement du plan financier pluriannuel (PFP), en fournissant notamment des modèles et en maintenant une communication régulière avec les services divisionnaires de soutien opérationnel, qui dirigent l'exercice de planification. *** Les lettres budgétaires provinciales (anticipées et finales) font partie intégrante de notre processus de planification annuelle et sont conformes aux modalités des ententes provinciales et territoriales sur les services de police. ***

Byron Boucher, s.-comm. int.
Services de police contractuels et autochtones

1. Contexte

En avril 2014, le commissaire a approuvé la tenue d'une vérification de l'information à l'appui des ententes sur les services de police provinciaux et territoriaux (les « ententes ») dans le cadre du Plan de vérification axé sur les risques (PVAR) 2014-2017. Durant l'élaboration du PVAR, la haute gestion a indiqué que la capacité de la GRC à recouvrer au plus juste les coûts liés à ses obligations contractuelles était indispensable à l'atteinte de ses objectifs financiers et opérationnels.

La GRC assure la prestation de services de police contractuelle depuis 1906. Aujourd'hui, elle fournit ce type de services à huit provinces, trois territoires et quelque 150 municipalités et communautés autochtones au paysNote de bas de page 2. En 2012, certains territoires, provinces et municipalités ont conclu de nouvelles ententes contractuelles avec le ministère de la Sécurité publique afin que la GRC continue de leur fournir des services de police pendant 20 années.

Les ententes reposent sur le principe de partage des coûts : les provinces et les territoires (P/T) assument 70 % des coûts engagés par la GRC pour leur fournir des services de police et le gouvernement fédéral, les 30 % restantsNote de bas de page 3. En 2014-2015, les provinces et territoires ont versé quelque 1,3 milliard de dollars pour recevoir ces services et le gouvernement fédéral, 560 M$Note de bas de page 4. Ces montants comprennent les coûts directs comme les salaires, le transport et l'équipement, et une partie des coûts indirects (services administratifs, juridiques, des technologies de l'information et autres) sont aussi facturés aux provinces et aux territoires. Auparavant, les coûts liés au programme de locaux et à certains programmes nationaux (comme le Programme de dressage des chiens de police, le Programme de formation des cadets à la Division Dépôt et le Programme national de recrutement) étaient partagés au prorata de la population ou selon la superficie en pieds carrés. Depuis 2012, ces éléments sont facturés en tenant compte des coûts réels. Comme nous le verrons plus bas à la partie Portée, ces coûts ont été exclus de la vérification.

Les ententes conclues avec les différents territoires et provinces pour la prestation de services de police sont très semblables à l'exception de quelques dispositions qui ont été adaptées aux besoins particuliers d'une province ou d'un territoire. La gestion financière des contrats de police à la GRC relève de plusieurs intervenants à la Direction générale (DG) — notamment les Services de police contractuels et autochtones (SPCA) et la Gestion financière — ainsi que du personnel de la Gestion financière dans les divisions et les bureaux régionaux de la Gestion générale. Ils utilisent pour cela des systèmes d'information financière de l'organisation comme le système TEAM et l'Outil de prévisions salariales (OPS). ***

2. Objectifs, portée et méthode

2.1 Objectifs

La vérification visait à vérifier si : toute l'information nécessaire sur les coûts était recueillie; une méthode raisonnable de répartition des coûts était appliquée; et les recettes perçues étaient conformes aux modalités négociées dans le cadre des ententes avec les provinces et les territoires (les « ententes »).

2.2 Portée

La vérification ne portait que sur les coûts directs et indirects facturés aux provinces et territoires après 2012, à l'exclusion des coûts des programmes nationaux comme le Programme de dressage des chiens de police, le Programme de formation des cadets à la Division Dépôt et le Programme national de recrutement, ces derniers faisant ou devant faire l'objet d'examens dirigés externes au moment où la vérification a été effectuée. Les coûts liés au programme de locaux ont également été exclus puisque les provinces et territoires paient des frais estimés jusqu'à ce qu'un rapprochement quinquennal avec les coûts réels ait lieu en 2017. Sont également exclues de la vérification les ententes conclues avec les municipalités et les communautés autochtones.

Enfin, on n'a pas procédé, dans le cadre de cette vérification, à un examen minutieux de l'exactitude de chaque transaction enregistrée dans les systèmes de la GRC.

2.3 Méthode

La planification de la vérification s'est terminée en juillet 2015. Durant cette phase, l'équipe de vérification a effectué des entrevues et examiné les lois, les politiques, les directives et les procédures pertinentes. Elle a également documenté et validé les processus prévisionnels, budgétaire, de rapprochement et de perception des recettes en examinant certaines activités étape par étape. On a également examiné des missions de vérification menées par d'autres ministères ou groupes externes. Enfin, on a aussi examiné les processus et les tests de contrôle interne utilisés en lien avec la Politique sur les contrôles internes du (CT). Les objectifs et critères de la vérification peuvent être consultés à l'annexe A.

La phase d'examen, qui s'est terminée en novembre 2015, a consisté à employer diverses techniques de vérification, dont des entrevues, l'analyse de données, l'examen de dossiers et de la documentation à l'appui, la schématisation et l'analyse de processus et des tests de vérification. On s'est rendu dans quatre Quartier Généraux divisionnaires pour effectuer des visites sur place, y compris dans les trois bureaux de gestion générale qui leur fournissent du soutien. Au terme de chaque visite, l'équipe de vérification a organisé une réunion de clôture pour faire part de ses constatations à la gestion.

2.4 Énoncé de conformité

L'objectif de la présente mission de vérification est conforme aux normes de vérification interne du gouvernement du Canada, comme le montrent les résultats du programme d'amélioration et d'assurance de la qualité.

3. Constatations

3.1 Prévisions et budgétisation

Les processus prévisionnels en place fonctionnent sur un mode consultatif et fournissent une estimation raisonnable des coûts des services de police contractuelle. Globalement, les montants totaux facturés correspondent aux sommes budgétisées par les provinces et les territoires.

Prévisions

L'article 18 (Planification financière et rapports) des ententes exige que le commandant divisionnaire et le ministre compétent du territoire ou de la province se consultent et collaborent à la planification financière pluriannuelle afin que les besoins futurs en ressources soient bien pris en compte et que les processus budgétaires des gouvernements fédéral, provincial et territorial soient respectés.

Le plan financier pluriannuel (PFP) préparé par la GRC en est la résultante principale. Chaque division prépare un PFP de trois à cinq ans afin de cerner les besoins prioritaires de la province ou du territoire en matière de services de police pour les années à venir. Il est clair que la province ou le territoire peut ne pas être en mesure de financer l'ensemble de ses besoins prioritaires. L'entente précise qu'à chaque exercice, le commandant divisionnaire doit fournir, au plus tard le 1er juin, un PFP au ministre provincial ou territorial. Celui-ci examine alors le plan et fournit, par écrit, le budget annuel prévisionnel – souvent qualifié d'« approuvé en principe » – pour l'exercice suivant, au commandant divisionnaire au plus tard le 15 juin. Par la suite, à la clôture du processus budgétaire annuel de la province ou du territoire, le ministre fournit une lettre confirmant le budget approuvé – souvent appelée « lettre de confirmation du budget ». Souvent, la lettre de confirmation n'est reçue que lorsque l'exercice est déjà bien entamé, parfois aussi tard que le 3e trimestre de celui-ci.

La vérification a montré que, dans les divisions visitées, les activités à l'appui de l'élaboration du PFP étaient généralement cohérentes et conformes aux exigences des ententes. Les divisions ont mené des consultations poussées avec les P/T durant le processus de planification et tout au long de l'année. Elles ont recueilli de l'information auprès des services/détachements au sujet de leurs besoins en ressources, puis évalué les demandes afin de déterminer les besoins prioritaires à inclure dans le PFP. Elles ont en outre fait bon usage des modèles financiers fournis par les SPCA. ***

Budgétisation

Conformément à l'article 17 des ententes, la GRC doit délivrer aux provinces et territoires des factures trimestrielles représentant le quart des coûts estimés du service pour l'année. Tout montant sous-facturé ou surfacturé durant une année financière est porté au débit ou au crédit des P/T sur la facture du premier trimestre de l'exercice suivant, de sorte que trois factures sont d'un montant égal tandis que la quatrième indique l'ajustement nécessaire à la suite du rapprochement entre les coûts estimés et les coûts réels de l'année financière précédente. La Gestion financière de la DG de la GRC prépare les factures sur la base des données fournies par les analystes financiers régionaux. Les factures sont envoyées aux fins de vérification aux groupes de gestion financière divisionnaires et régionaux, puis transmises aux P/T. ***

De manière générale, les processus prévisionnels en place fournissent une estimation raisonnable des coûts des services de police contractuelle. *** Les factures sont émises conformément aux ententes, même si des ajustements sont effectués tout au long de l'année. *** Enfin, des tests ont confirmé que les montants totaux facturés annuellement étaient conformes, avec quelques exceptions mineures acceptées, aux budgets confirmés par les P/T.

3.2 Facturation et exercice de rapprochement de fin d'année

Globalement, la méthode de répartition des coûts appliquée est raisonnable. On aurait avantage à uniformiser les outils servant à calculer les frais administratifs des divisions, ainsi qu'à documenter les procédures à l'appui de l'exercice de rapprochement de fin d'année.

*** Comme on l'a vu à la section précédente, la GRC prépare des factures trimestrielles fondées sur les coûts estimatifs du service fourni et les envoie aux P/T; puis, en fin d'année, on procède à un exercice de rapprochement des coûts (prévus et réels). Les factures comprennent les coûts directs et indirects. Les coûts directs sont attribuables au fonctionnement quotidien des services de police contractuelle et comprennent les salaires des agents, le coût des véhicules et du carburant, etc. Durant l'exercice 2013-2014, ces coûts représentaient en moyenne 75 % des sommes totales facturées. Les tests menés dans le cadre de la vérification montrent que le calcul des coûts directs totaux était exact lors des exercices de rapprochement effectués pour les années 2013-2014 et 2014-2015.

Les coûts indirects représentent les coûts associés à la prestation des services de police sans qu'on puisse toutefois les attribuer directement à une activité ou à un endroit particulier. Ils comprennent des éléments comme les frais administratifs des divisions, les systèmes et le soutien connexe, par exemple le Système d'incidents et de rapports de police (SIRP) et Services partagés Canada (SPC) et les coûts liés aux Services juridiques, à la Commission civile d'examen et de traitement des plaintes relatives à la GRC (CCETP) et à la prestation d'une capacité accrue en matière de présentation de rapports et de reddition de comptes. Durant l'exercice 2013-2014, les coûts indirects représentaient en moyenne 25 % des sommes totales facturées.

Les coûts indirects facturés aux P/T sont calculés par la Gestion financière de la DG à un taux convenu. Ils sont répartis entre les P/T au prorata du nombre d'ETP affectés à la police contractuelle dans la division. À l'exception des coûts associés au SIRP et à SPC, le taux de répartition des coûts indirects est revu chaque année. *** Le taux pour SPC est basé sur le taux initial utilisé dans la facturation de 2012 et n'a pas été modifié depuis l'exercice 2012-2013. Les tests menés dans le cadre de la vérification confirment l'exactitude du calcul du taux des coûts indirects pour les exercices 2013-2014 et 2014-2015.

Les frais administratifs des divisions correspondent au travail administratif effectué par la GRC dans le cadre des ententes. Ils représentent de un tiers à près de la moitié de l'ensemble des coûts indirects. La Gestion financière de la DG fournit aux agents financiers régionaux et divisionnaires une grille des coûts qui peuvent être facturés comme frais administratifs divisionnaires. Cette grille n'est pas exhaustive puisque certains éléments peuvent être propres à une division en particulier. En effet, des tests ont montré que certains coûts inscrits comme frais administratifs ne figuraient pas dans la grille. Cependant, la Gestion financière de la DG a supervisé la décision d'inclure ou non certains éléments dans les frais administratifs divisionnaires et fourni des orientations aux régions à cet égard.

Les frais administratifs ont été calculés au niveau régional/divisionnaire suivant des méthodes individuelles pour s'assurer que seules les dépenses appropriées soient incluses. La Gestion financière de la DG a effectué des tests visant à déterminer si les frais administratifs étaient raisonnables sans vérifier de manière détaillée les chiffres fournis par les divisions aux fins d'inclusion dans les factures trimestrielles et pour l'exercice de rapprochement de fin d'année. Quoi qu'il en soit, les tests menés dans le cadre de la vérification confirment que le calcul des coûts indirects totaux utilisés dans les exercices de rapprochement effectués pour les années 2013-2014 et 2014-2015 était raisonnable.

L'exercice de rapprochement de fin d'année est effectué par la Gestion financière de la DG. Un outil de renseignements organisationnels est utilisé pour extraire les coûts directs de chaque client du système TEAM, qui sont ensuite saisis dans un modèle de rapprochement afin de déterminer les coûts directs finaux. La répartition des coûts indirects finaux repose sur le nombre d'ETP de chaque division et la formule qui fixe le taux de chaque coût indirect. La Gestion financière de la DG extrait le nombre d'ETP de l'OPS, chiffres qui sont ensuite confirmés par les régions, pour calculer les coûts indirects facturables définitifs, à l'exception toutefois des coûts indirects associés à l'administration de la division qui, eux, sont calculés de manière définitive au niveau régional/divisionnaire. Chaque région/division fournit les chiffres de ses frais administratifs à la Gestion financière de la DG pour qu'ils soient saisis dans le cadre de l'exercice de rapprochement. La vérification a montré que les coûts directs et indirects inscrits dans le système TEAM sont rapprochés avec ceux qui sont facturés aux P/T tout au long de l'année (quatre factures trimestrielles). Tout écart entre ces deux inscriptions est inclus dans la première facture trimestrielle de l'exercice suivant.

L'examen de l'exercice de rapprochement montre que les coûts réels des services de police sont facturés en fin d'année conformément aux ententes. De même, les tests confirment que les résultats de l'exercice de rapprochement annuel sont correctement répercutés sur la première facture trimestrielle de l'année suivante, conformément aux ententes. Cependant, les procédures à l'appui de l'exercice de réconciliation de fin d'année sont mal documentées. Or, cela pourrait poser un risque pour la cohérence du processus, de même que dans l'éventualité d'un roulement de personnel ou si les P/T venaient à contester l'exactitude des montants utilisés dans l'exercice de rapprochement de fin d'année. Une meilleure documentation rendrait par ailleurs le processus plus efficace.

3.3 Perception des recettes et comptes débiteurs

Les recettes perçues sont généralement conformes aux termes de l'entente ***

Suivant l'article 17 des ententes, les P/T sont censés régler les factures qui leur sont adressées dans un délai de 45 jours à compter de leur réception. *** La vérification a évalué le processus de la GRC en matière de perception des recettes et de comptes débiteurs relativement aux ententes.

Les tests visant les factures des exercices 2012-2013 à 2014-2015 ont montré que plus de la moitié des paiements ont été reçus dans un délai supérieur à celui prévu dans les ententes. Ainsi, 57 % des paiements ont été reçus après l'échéance de la facture. En moyenne, ces paiements en retard étaient reçus 23 jours après la date d'échéance. ***

Il est tout aussi important de s'assurer que les recettes sont rapidement déposées et que le compte est soldé. Si les comptes ne sont pas soldés rapidement, cela se répercute sur le rapport des soldes dus (dans le système TEAM) et donc sur la capacité des groupes financiers régionaux à relancer avec assurance les clients qui semblent ne pas avoir effectué leur paiement. La vérification du processus de rapprochement montre que 90 % (182 sur 202) des paiements ont été déposés dans un établissement bancaire au plus tard sept jours après leur réception et que 87 % (177 sur 202) des paiements ont été rapprochés (portés au crédit du compte client dans le système TEAM) dans les 30 jours ou moins. Globalement, le processus de rapprochement est jugé suffisamment rapide pour que seuls les paiements véritablement en souffrance soient signalés par la Gestion financière de la DG aux fins de suivi. ***

Les ententes prévoient un mécanisme de résolution des litiges dont chacune des parties au contrat peut se prévaloir en cas de désaccord dans l'interprétation des ententes. Conformément à l'article 23 des ententes, il existe des démarches à suivre et des délais à respecter en ce sens mais celles-ci ne peuvent être prises que par le ministère de la Sécurité publique ou les clients des services de police contractuelle. ***

Les groupes de la Gestion financière de la DG et des divisions utilisent ce dossier (comptes débiteurs/créditeurs) pour suivre les soldes en souffrance sur les factures de services de police contractuelle. Conformément aux exigences de contrôle interne, depuis janvier 2015, la Gestion financière de la GRC produit un rapport mensuel des comptes débiteurs échus depuis plus de 60 jours qui est adressé aux agents financiers régionaux/divisionnaires afin qu'ils fassent un suivi auprès des P/T. Les tests de la vérification ont montré que, conformément aux exigences de contrôle interne, la Gestion financière de la DG effectue chaque mois un rapprochement du dossier des comptes débiteurs/créditeurs avec les dossiers du système TEAM. ***

Cette ligne directrice s'applique aux ministères et organismes fédéraux et aux montants dus par les sociétés d'État, ainsi que les gouvernements provinciaux et étrangers. *** Cela influe aussi sur la manière dont la GRC est évaluée au regard du Cadre de responsabilité de gestion du CT.

4. Conclusion

La vérification permet de conclure que des processus prévisionnels raisonnables sont en place pour estimer les coûts des services de police contractuelle et que la facturation correspond aux budgets confirmés des P/T. Globalement, on applique une méthode raisonnable de répartition des coûts à l'appui de la facturation. Par ailleurs, les recettes perçues sont généralement conformes aux ententes.

Il existe néanmoins quelques possibilités d'amélioration, à savoir ***, des outils communs pour calculer les frais administratifs des divisions permettraient d'uniformiser ceux-ci, et des procédures documentées pour l'exercice de rapprochement de fin d'année garantiraient l'efficacité, la cohérence et la pérennité du processus. ***

5. Recommandations

  1. ***
  2. Le DPFA devrait veiller à ce que soient élaborés des outils communs de calcul des frais administratifs des divisions en collaboration avec les groupes financiers régionaux/divisionnaires et sous la supervision de la Gestion financière de la DG.
  3. Le DPFA devrait s'assurer que les procédures existantes à l'appui de l'exercice de rapprochement de fin d'année soient documentées afin de garantir l'efficacité, la cohérence et la pérennité du processus.
  4. ***
  5. ***

Annexe A – Objectifs et critères de la vérification

Objectif : La vérification vise à évaluer si : toute l'information nécessaire sur les coûts est recueillie; une méthode raisonnable de répartition des coûts est appliquée; les recettes perçues sont conformes aux modalités négociées dans le cadre des ententes sur les services de police provinciaux et territoriaux (ESPPT)

Critère 1 : La GRC dispose de données prévisionnelles adéquates à l'appui des montants facturés chaque trimestre aux provinces et territoires.

Critère 2 : Les coûts réels des services de police font l'objet d'un exercice de rapprochement et sont facturés en fin d'année conformément aux modalités négociées dans les ESPPT.

Critère 3 : Il existe un processus efficace pour gérer la perception des recettes des services de police contractuelle.

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