Gazette - Est-ce que la Charte s'applique aux interventions policières à l'étranger?

DOSSIER

Par Arryn M. Ketter
Services juridiques de la GRC

La Charte s’applique-t-elle aux activités de policiers canadiens à l’étranger? Comme pour plusieurs questions d’ordre juridique, la réponse est « cela dépend ». Deux jugements récents de la Cour suprême du Canada, R. c. Hape¹ et Canada (Justice) c. Khadr ², examinent l’interaction complexe entre le droit national et le droit international dans le contexte des activités policières extraterritoriales.

En vertu de l’article 7 du Code criminel, il est possible d’intenter des poursuites au Canada pour un certain nombre d’infractions désignées commises à l’extérieur du pays, comme des infractions liées au terrorisme ou des infractions sexuelles contre des enfants. Cela dit, le Code ne précise par la teneur des pouvoirs des policiers en mission à l’étranger, et cela va de soi. À quelques exceptions près, les représentants canadiens ne détiennent aucun pouvoir d’application de la loi lorsqu’ils se trouvent dans un autre pays.

"En règle générale, les policiers canadiens peuvent mener des enquêtes dans un autre pays mais doivent se plier aux lois de l’État étranger."

Lorsqu’un policier canadien franchit la frontière, on ne lui retire pas son statut, comme l’a noté la Cour suprême, mais son droit d’exercer ses pouvoirs policiers, tels que les pouvoirs de fouille, de détention et d’arrestation, est forcément réduit puisque le Canada n’a pas le « pouvoir d’autoriser l’application de la loi dans un autre pays. »

En règle générale, les policiers canadiens peuvent mener des enquêtes dans un autre pays mais doivent se plier aux lois de l’État étranger. Cette règle est dérivée de divers principes clés du droit international qui interdisent l’application des lois de son pays dans un autre pays car « la souveraineté n’est certes pas absolue, mais ses seules limites découlent de la volonté de l’État ou du droit international coutumier et conventionnel. » Les policiers canadiens doivent donc obtenir le consentement du pays en cause pour y exercer leurs pouvoirs car en droit international, il n’y a pas de pouvoirs policiers pouvant limiter la souveraineté de l’État.

Est-ce que cela signifie que les représentants canadiens à l’étranger ne sont pas assujettis à la Charte? Comme il fallait s’y attendre, la réponse à cette question est loin d’être simple. 

La Cour suprême du Canada, à la majorité, a affirmé que « comme il n’est pas possible de faire respecter la Charte à l’étranger, et que cela est nécessaire pour qu’elle s’applique, l’application extraterritoriale de la Charte est impossible. » Dans l’affaire Hape, aucun mandat n’avait été obtenu pour effectuer une perquisition périphérique de locaux privés sur les Îles Turks et Caicos. L’accusé prétendait qu’on avait violé son droit garanti par la Charte puisque les policiers de la GRC n’avaient pas obtenu le mandat requis pour effectuer une telle perquisition au Canada. 

La Cour a rejeté la demande de l’accusé : « Pour respecter la Charte, les agents de la GRC auraient dû obtenir un mandat dont le droit local ne prévoyait pas la délivrance. Dans les circonstances, requérir du système juridique étranger qu’il élabore une procédure seulement pour satisfaire aux exigences de la Charte à cet égard porterait manifestement atteinte à la souveraineté des îles Turks et Caicos. »

Compte tenu des principes de l’égalité souveraine, de la non-intervention et de la courtoisie, la Cour a conclu que les exigences de la Charte ne peuvent pas s’appliquer aux fouilles, aux perquisitions et aux saisies effectuées à l’étranger. La position adoptée par la majorité dans l’affaire Hape : un policier canadien en mission dans un pays étranger doit respecter les lois qui y sont en vigueur, conformément aux principes susmentionnés.

Cela ne signifie pas toutefois que les policiers canadiens qui enquêtent à l’étranger peuvent faire fi des valeurs de la Charte. Les preuves obtenues par procédure attentatoire aux droits de la personne seront assujetties au droit constitutionnel à un procès équitable et à une exception importante au principe de courtoisie, la nécessité de respecter les obligations internationales d’un État à l’égard des droits de la personne. 

Si un policier canadien participe à une intervention qui, bien que légale à l’étranger, contrevient aux obligations internationales du Canada en matière de droits de la personne, l’intervention peut constituer une violation de la Charte et l’accusé peut subséquemment demander réparation en vertu de la Charte.

Dans l’arrêt Khadr, la Cour à l’unanimité a soutenu que « les principes du droit international et de la courtoisie entre les nations, qui exigent normalement d’un représentant du Canada en mission à l’étranger qu’il accepte les lois de l’État d’accueil, ne valent pas lorsqu’il participe à une procédure contraire aux obligations internationales du Canada en matière de droits de la personne. » Dans de telles circonstances, la Charte s’applique.

"On s’attend à ce que les valeurs de la Charte guident les policiers canadiens qui enquêtent à l’étranger."

Malgré l’importance d’une collaboration internationale pour lutter contre la criminalité transnationale, le respect des lois locales et du principe de courtoisie « cesse dès la violation manifeste du droit international et des droits fondamentaux de la personne. »

Les agents du Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) ont interviewé M. Khadr, détenu à Guantanamo Bay, relativement aux accusations portées contre lui et ont partagé les fruits de leur entretien avec les autorités américaines. La Cour suprême des États-Unis s’est penchée sur la légalité des détentions à Guantanamo Bay pendant la période durant laquelle les agents du SCRS ont interviewé M. Khadr.

La Cour suprême des États-Unis a jugé que, pendant la période visée, les détenus, y compris M. Khadr, s’étaient vu illégalement refuser l’habeas corpus (le droit d’un détenu de comparaître devant un juge pour remettre en cause la légalité de sa détention) et que les procédures établies pour poursuivre les détenus, y compris M. Khadr, contrevenaient à la Convention de Genève. Selon la Cour suprême du Canada, cette conclusion suffisait à établir qu’il y avait eu manquement aux obligations internationales du Canada en matière de droits de la personne.

La Cour a conclu que si un représentant canadien participe à une procédure contraire aux obligations du Canada en droit international, la Charte « s’applique dans la mesure de cette participation. »

Qu’entend-on par « participation »? La Cour reconnaît que le simple fait d’avoir des entretiens avec un citoyen canadien détenu à l’étranger en application d’une procédure attentatoire ne constitue pas nécessairement une participation, mais que la communication des fruits des entretiens au régime qui détient le citoyen en constitue une. Suivant l’article 7 de la Charte, le Canada a une obligation de communication envers M. Khadr « afin d’atténuer les conséquences de la participation canadienne ayant consisté à relayer l’information obtenue aux autorités américaines. »

On s’attend à ce que les valeurs de la Charte guident les policiers canadiens qui enquêtent à l’étranger. Ceux-ci ne sauraient invoquer la légalité d’une activité là où se déroule l’enquête si ladite activité viole les obligations internationales du Canada en matière de droits de la personne. L’admissibilité de la preuve n’est pas le seul facteur à considérer. Un policier canadien qui participe à une intervention à l’étranger est tenu de respecter les obligations internationales en matière des droits de la personne du Canada lorsque la Charte cesse de s’appliquer.

La Cour reconnaît qu’il est difficile de lutter contre la criminalité transnationale : les gens, les biens et les fonds circulent avec fluidité d’un pays à l’autre, tandis que les policiers n’ont pas le droit d’appliquer la loi outre-frontières. Le juge LeBel fait valoir de façon convaincante que « dans une enquête menée en collaboration, le Canada ne peut pas simplement cesser de collaborer lorsque l’autre pays insiste pour suivre sa propre procédure d’enquête et d’application de la loi plutôt que la nôtre. Notre pays manquerait non seulement à son engagement envers les autres États et la communauté internationale en matière de lutte contre la criminalité transnationale, mais aussi à son obligation envers les Canadiens de veiller à ce que les crimes ayant un lien avec le Canada fassent l’objet d’enquêtes et de poursuites. » Cela dit, l’affaire Khadr nous rappelle qu’il y a des risques à participer à une procédure qui viole les obligations internationales du Canada en matière des droits de la personne du Canada.

1. 2007 Cour suprême du Canada 26
2. 2008 Cour suprême du Canada 28