Évaluation du Plan d’action Par-delà la frontière – programme Shiprider

Services nationaux d'évaluation des programmes
Vérification interne, Évaluation et Examen
Gendarmerie royale du Canada

Le 29 décembre 2018

Évaluation à l'égard de l'accès à l'information

Ce rapport fut revu en considération de la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels. Certaines parties du texte comprises dans ces documents ne peuvent pas être publiées et sont identifiées comme suit : [***]; l'information publiée est NON-CLASSIFIÉE.

Table des matières

• Sigles et définitions
• 1 Sommaire
• 2 Introduction
  • 2.1 But de l'évaluation
  • 2.2 Portée et contexte de l'évaluation
• 3 Aperçu du programme
  • 3.1 Description du programme
  • 3.2 Ressources du programme
• 4 Méthode d'évaluation
  • 4.1 Approche et modèle de l'évaluation
  • 4.2 Sources de données
  • 4.3 Limites de la méthode et stratégies d'atténuation
• 5 Constatations
  • 5.1 Besoin continu du programme Shiprider
  • 5.2 Harmonisation avec les résultats stratégiques du gouvernement fédéral et de la GRC
  • 5.3 Exécution du programme
  • 5.4 Données sur le rendement
• 6 Conclusions et recommandations
• 7 Réponse et plan d'action de la direction
  • 7.1 Réponse de la direction
  • 7.2 Plan d'action pour la DG – IF

Sigles et définitions

ASFC

Agence des services frontaliers du Canada

BVG

Bureau du vérificateur général du Canada

CBP

Customs and Border Protection (Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis)

CMR

Cadre de mesure du rendement

CT

Conseil du Trésor

DG

Direction générale

É.-U.

États-Unis

ETP

Équivalent temps plein

F et E

Fonctionnement et entretien

GRC

Gendarmerie royale du Canada

PDF

Par-delà la frontière

PRIME

Environnement de gestion de l'information sur les dossiers de la police

SIGRH

Système d'information sur la gestion des ressources humaines

SIRP

Système d'incidents et de rapports de police

SNEP

Services nationaux d'évaluation des programmes

TEAM

Système de gestion des dépenses globales et des actifs

USCG

United States Coast Guard (Garde côtière des États-Unis)

1 Sommaire

Introduction

Le présent rapport décrit les résultats de l'évaluation du Plan d'action Par-delà la frontière – programme Shiprider demandée par le Conseil du Trésor (CT) et réalisée par les Services nationaux d'évaluation des programmes (SNEP) de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) en 2017-2018. L'évaluation portait sur la période allant du 1er avril 2012 au 31 mars 2017 et visait la Direction générale (DG) de la GRC et les endroits où des équipes Shiprider sont établies à temps plein en Colombie-Britannique (Surrey et Victoria) et en Ontario (Kingston, Niagara et Windsor).

Profil du programme

Le Plan d'action Par-delà la frontière – programme Shiprider (Shiprider) a été établi en 2012‑2013 dans le but d'empêcher les criminels d'exploiter la frontière canado-américaine pour commettre des crimes transnationaux. Shiprider est considéré comme un programme unique et spécialisé qui, par une approche de collaboration, permet de lutter contre la criminalité transfrontalière sur les voies navigables communes du Canada et des États-Unis. Grâce à Shiprider, la frontière maritime internationale ne fait plus obstacle à l'application de la loi. En effet, le programme permet de mener des opérations de sécurité sans interruption, de part et d'autre de la frontière. Ces opérations sont réalisées par des agents d'application de la loi canadiens et américains désignés et spécialement formés qui travaillent ensemble à bord de navires et sont autorisés à appliquer la loi des deux côtés de la frontière internationale. Le rôle de la GRC est de mener des enquêtes sur la sécurité nationale et la criminalité transnationale, et de permettre l'interception des individus qui tentent de franchir illégalement la frontière par voie maritime. La GRC et la United States Coast Guard (USCG) sont les autorités centrales de Shiprider.

Aspects examinés

L'objectif de l'évaluation était d'examiner la pertinence et l'efficacité de Shiprider. Les questions d'évaluation suivantes ont été élaborées conformément à la Politique sur les résultats (2016) du Conseil du Trésor et en consultation avec la haute direction des programmes au sein de la GRC :

1. Le programme Shiprider est-il toujours nécessaire?
2. Dans quelle mesure Shiprider est-il conforme aux priorités de la GRC et du gouvernement fédéral?
3. Le programme Shiprider est-il exécuté comme prévu?
4. Dans quelle mesure les données sur le rendement de Shiprider sont-elles utilisées pour éclairer la prise de décisions?

L'évaluation s'est appuyée sur une approche fondée sur la théorie et la triangulation de plusieurs sources de données pour corroborer les constatations. Les sources de données incluaient l'examen de la documentation, l'analyse des données et 55 entrevues avec des informateurs clés.

Constatations

1. Shiprider est toujours nécessaire pour lutter contre la criminalité transfrontalière.
2. Il n'y a aucun chevauchement entre Shiprider et tout autre programme connu.
3. Shiprider est conforme aux priorités et aux résultats stratégiques de la GRC et du gouvernement fédéral.
4. Le mandat de Shiprider est bien défini et compris.
5. L'évaluation n'a pas permis de trouver suffisamment de preuves pour démontrer comment Shiprider progresse vers une approche de prestation axée sur le renseignement.
6. Les rôles et les responsabilités relatifs à Shiprider sont définis et généralement compris.
7. Le partenariat entre la GRC et l'USCG est essentiel à l'exécution de Shiprider.
8. L'évaluation n'a pas permis de déterminer si les ressources étaient suffisantes pour l'exécution de Shiprider.
9. Des données clés sur le rendement n'étaient pas disponibles pour mesurer l'exécution de Shiprider.

Recommandations

1. Examiner et réviser l'approche de prestation de Shiprider pour s'assurer que le programme est exécuté comme prévu et conforme aux priorités actuelles de la Police fédérale.
2. Recueillir des données sur le rendement qui mesurent adéquatement les résultats généraux attendus de Shiprider et appuient la prise de décisions.

2 Introduction

2.1 But de l'évaluation

Le présent rapport décrit les résultats de l'évaluation du Plan d'action Par-delà la frontière – programme Shiprider (Shiprider) demandée par le CT et réalisée par les SNEP de la GRC. L'objectif de l'évaluation était d'examiner la pertinence et l'efficacité de Shiprider.

L'évaluation a commencé en décembre 2017 et s'est terminée en décembre 2018 par une présentation au Comité de la mesure du rendement et de l'évaluation. Le rapport a été approuvé par le commissaire le 29 décembre 2018.

2.2 Portée et contexte de l'évaluation

L'évaluation de Shiprider a été entreprise conformément à la Politique sur les résultats (2016) du CT, qui exige que les ministères mesurent et évaluent leur rendement et utilisent les informations qui en découlent pour gérer et améliorer les programmes, les politiques et les services. L'évaluation portait sur une période de cinq ans allant du 1er avril 2012 au 31 mars 2017 et visait la DG de la GRC et les endroits où des équipes Shiprider sont établies à temps plein à Surrey, Victoria, Kingston, Niagara et Windsor, dans les divisions E et O. Les opérations intensifiées qui ont été menées à l'extérieur des endroits où travaillent les équipes à temps plein de Shiprider n'ont pas été incluses dans l'évaluation.^{Note de bas de page 1}

Examens antérieurs

Le Plan d'action Par-delà la frontière (PDF) a été créé en 2011 pour établir un nouveau partenariat à long terme entre le Canada et les États-Unis en vue d'accroître la sécurité et d'accélérer la circulation légitime des personnes, des biens et des services à la frontière.^{Note de bas de page 2}

En 2016, le Bureau du vérificateur général (BVG) a procédé à la vérification du Plan d'action PDF, incluant Shiprider. La vérification avait pour but de déterminer si les ministères et organismes participants produisaient des résultats menant à l'accroissement de la sécurité et à l'accélération de la circulation légitime des personnes, des biens et des services à la frontière.^{Note de bas de page 3} Dans son rapport, le BVG a constaté que les organisations fédérales avaient pour la plupart mis en œuvre les initiatives de sécurité, mais ne pouvait pas démontrer qu'elles amélioraient la sécurité à la frontière canadienne.

En ce qui concerne Shiprider, le BVG a constaté que l'initiative avait respecté l'engagement de déployer quatre équipes Shiprider et d'établir plusieurs indicateurs de rendement permettant de démontrer la participation accrue d'agents accrédités de la GRC, les heures de patrouille et les arrestations effectuées depuis 2012-2013. Toutefois, des indicateurs de rendement visant à démontrer que l'application de la loi était plus efficace grâce à Shiprider n'ont pas été établis. Par conséquent, il n'a pas été possible de déterminer si Shiprider améliorait la sécurité à la frontière canadienne.^{Note de bas de page 4} Le BVG a donc recommandé à la GRC d'élaborer des indicateurs de rendement qui permettent de mesurer clairement les avantages de l'initiative en matière de sécurité, de mesurer avec exactitude et fiabilité les résultats par rapport aux cibles et aux données de référence et d'en rendre compte, afin de pouvoir évaluer les avantages obtenus relativement à la sécurité. La GRC a accepté la recommandation qui visait l'élaboration d'un modèle logique et d'un cadre de mesure du rendement (CMR) pour les initiatives Par-delà de la frontière, incluant Shiprider, au plus tard en décembre 2016.^{Note de bas de page 5}

En date du 31 mars 2017, le modèle logique et le CMR pour les initiatives du Plan d'action PDF, incluant Shiprider, avaient été élaborés et le dossier avait été considéré comme clos par le Comité ministériel de vérification de la GRC. Bien que des indicateurs de rendement de Shiprider aient été élaborés pour le CMR, la collecte de données sur le rendement de Shiprider n'était pas prévue durant la période de référence de l'évaluation du 1er avril 2012 au 31 mars 2017. Par conséquent, les données sur le rendement du CMR n'ont pas pu être utilisées pour cette évaluation.

3 Aperçu du programme

3.1 Description du programme

En 2011, le premier ministre du Canada et le président des États-Unis ont publié une déclaration sur une vision commune de la sécurité du périmètre et de la compétitivité économique.^{Note de bas de page 6} Le Plan d'action PDF, incluant Shiprider, a été lancé pour lutter contre la criminalité transfrontalière sur les voies navigables communes du Canada et des États-Unis. Shiprider a été officiellement établi en 2012-2013 dans le but d'empêcher les criminels d'exploiter la frontière canado-américaine pour commettre des crimes transnationaux.

Shiprider est une initiative d'application de la loi binationale qui permet à des agents d'application de la loi canadiens et américains désignés et spécialement formés de travailler côte à côte sur les bateaux des deux pays et d'effectuer des patrouilles sur les voies navigables communes et non litigieuses le long de la frontière entre les deux pays.^{Note de bas de page 7} Grâce à Shiprider, la frontière maritime internationale ne fait plus obstacle à l'exécution de la loi. En effet, le programme permet de mener des opérations de sécurité et d'application de la loi sans interruption, de part et d'autre de la frontière.^{Note de bas de page 8} Le rôle de la GRC est de mener des enquêtes sur la sécurité nationale et les activités criminelles transfrontalières, et de permettre l'interception des individus qui tentent de franchir illégalement la frontière par voie maritime.^{Note de bas de page 9}

La GRC et la U.S. Coast Guard (USCG) sont les autorités centrales de Shiprider.^{Note de bas de page 10} D'autres organismes du Canada et des États-Unis, comme l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et la U.S. Customs and Border Protection (CBP), fournissent aussi un soutien. Ces organismes appuient Shiprider en échangeant du renseignement et en contribuant à établir une compréhension commune de l'environnement de sécurité et à éclairer les décisions d'investissement relatives au déploiement stratégique de ressources le long de la frontière commune.^{Note de bas de page 11}

Les endroits où sont établies des équipes Shiprider ont été choisis en fonction des résultats d'évaluations conjointes des risques et des menaces, et ils sont actuellement considérés comme les régions maritimes présentant les risques les plus élevés à la frontière.^{Note de bas de page 12} En 2012, Shiprider comptait deux équipes, une à Surrey et une à Windsor. Le programme a par la suite été élargi par l'ajout de *** équipes additionnelles à Niagara et à Kingston en 2015, et *** à Victoria en 2016.

3.2 Ressources du programme

Le financement de Shiprider avant avril 2015 était coordonné et alloué à l'échelle nationale sous la responsabilité d'un groupe fédéral de coordination Canada-États-Unis à la DG. Le 1er avril 2015, la majorité de l'enveloppe de financement de Shiprider a été transférée de la DG aux divisions O et E.

Shiprider compte environ 45 postes équivalents à temps plein (ETP). Le tableau ci-dessous fournit un aperçu de l'emplacement des ressources de Shiprider au 31 mars 2017.

4 Méthode d'évaluation

4.1 Approche et modèle de l'évaluation

Pour les besoins de cette évaluation, une approche théorique a été employée. La triangulation a très souvent été utilisée comme méthode analytique, où de multiples sources de données probantes ont aidé à corroborer les constatations. L'évaluation a porté sur la pertinence et l'efficacité de Shiprider, et a tenu compte des domaines d'intérêt qui ont été cernés par la haute direction de la GRC. Des données qualitatives et quantitatives ont été utilisées pour formuler les constatations et les recommandations d'amélioration, et pour éclairer le processus décisionnel de la haute direction.

4.2 Sources de données

Les éléments de preuve suivants ont été utilisés pour étayer les constatations et les recommandations.

Examen de la documentation. Les documents internes et externes pertinents, comme les documents de base, les rapports liés au rendement, les évaluations antérieures, les revues de direction, les études de cas et les plans, la documentation opérationnelle, les politiques et d'autres informations pertinentes.

Analyse des données. Les données financières, administratives et statistiques, et les données de mesure du rendement disponibles dans les sources d'information et les systèmes suivants :

• Incidents liés à l'application de la loi saisis dans les bases de données du Système d'incidents et de rapports de police (SIRP) et l'Environnement de gestion de l'information sur les dossiers de la police (PRIME);
• Renseignements sur les ETP dans le Système d'information sur la gestion des ressources humaines (SIGRH);
• Renseignements financiers dans le Système de gestion des dépenses globales et des actifs (TEAM);
• Activités d'application de la loi dans les rapports mensuels et annuels.

Entrevues avec des informateurs clés. Au total, 55 entrevues ont été menées auprès d'un échantillon d'employés clés de Shiprider et de partenaires d'application de la loi pour obtenir leurs points de vue sur Shiprider, de même que pour valider et compléter l'information recueillie au moyen d'autres sources de données.

4.3 Limites de la méthode et stratégies d'atténuation

Une des principales limites de l'évaluation était le manque de données sur le rendement. De plus, des données comme les incidents survenus dans les eaux navigables aux États-Unis n'ont pas été recueillies par la GRC. Par conséquent, l'évaluation n'est présentée que d'un point de vue canadien. Afin d'atténuer ces limites, l'évaluation a été fondée sur plusieurs sources de données et s'est appuyée sur la triangulation des données. Cette approche a été adoptée afin de démontrer la fiabilité et la validité des résultats et de s'assurer que les constatations et les recommandations étaient fondées sur des preuves objectives et documentées.

5 Constatations

5.1 Besoin continu du programme Shiprider

Les organismes d'application de la loi qui travaillent à la frontière canado-américaine ou près de celle-ci sont de plus en plus appelés à intervenir et à mener des enquêtes en raison d'activités criminelles qui s'étendent au-delà de leurs frontières nationales respectives. D'après les évaluations de la menace menées par des organismes d'application de la loi du Canada et des États-Unis, le crime organisé est la principale menace à la frontière commune, où se déroulent notamment des activités de contrebande importantes allant du trafic illicite de la drogue, du tabac et des armes à feu au passage de clandestins.^{Note de bas de page 16}

Les résultats de l'examen de la documentation et des entrevues ont révélé que Shiprider est un programme unique et spécialisé qui, grâce à une approche de collaboration, permet de lutter contre la criminalité transfrontalière sur les voies navigables communes du Canada et des États‑Unis. Shiprider est un modèle de pratique exemplaire dans les domaines des opérations intégrées transfrontalières maritimes d'application de la loi, de la sécurité nationale et des enquêtes criminelles transnationales. Il favorise aussi le renforcement du partenariat entre le Canada et les États-Unis.

Un examen des rapports du renseignement^{Note de bas de page 1} laisse supposer que la contrebande de drogues et de marchandises illégales dans des petits navires et des conteneurs présente une menace accrue sur les voies navigables communes du Canada et des États-Unis. En plus des menaces accrues, Shiprider a connu une augmentation du nombre d'incidents^{Note de bas de page 18} consignés dans le SIRP et PRIME. Des incidents (dossiers et rapports de police électroniques) sont générés à la suite d'activités opérationnelles menées dans le cadre du programme Shiprider. Ces activités incluent, sans s'y limiter, les patrouilles, les enquêtes et la collecte de renseignement. Les incidents illustrent le nombre et le type de dossiers liés aux opérations de Shiprider. Durant l'examen des données du SIRP et de PRIME, on a constaté que le nombre d'incidents était passé de 68 en 2012-2013 à 963 en 2016-2017, pour un total de 2 382 incidents^{Note de bas de page 19} générés en cinq ans à la suite d'opérations Shiprider (voir Figure 2).

Bien qu'on connaisse le nombre réel d'incidents, il n'est pas possible d'établir un lien direct entre son augmentation et une réduction de la criminalité transfrontalière en raison de l'influence d'autres facteurs. Par exemple, le nombre d'endroits où des équipes Shiprider sont établies est passé de deux en 2012 à cinq en 2016. L'augmentation du nombre d'endroits pourrait avoir contribué à l'accroissement du nombre d'incidents générés (voir Figure 2).

Lorsqu'on a demandé aux personnes interrogées si le programme Shiprider était toujours nécessaire, toutes les personnes (100 %) ont déclaré que le besoin était continu. Cependant, 44 % d'entre elles estimaient que le besoin d'équipes Shiprider dépendait de l'emplacement géographique, car les volumes de trafic maritime et d'activités criminelles connues diffèrent d'un endroit à l'autre. Par exemple, l'équipe Shiprider de Victoria a été établie en août 2015 pour renforcer la capacité d'enquête et de patrouille dans des endroits où d'importantes menaces liées à la contrebande étaient présentes et pour fournir un mécanisme favorisant une collaboration accrue avec les partenaires d'application de la loi.

En outre, les personnes interrogées ont déclaré que les différences saisonnières dépendant des emplacements géographiques devraient aussi être un facteur clé à prendre en compte pour déterminer le besoin d'équipes Shiprider. Par exemple, les équipes de la Division E ont effectué des patrouilles tout au long de l'année, alors que les équipes de la Division O n'ont pas effectué de patrouille durant la saison hivernale (environ quatre mois), mais ont plutôt concentré leurs efforts sur la surveillance des voies navigables et fourni une aide opérationnelle en matière d'application de la loi aux groupes internes de la GRC et aux partenaires externes (p. ex. ASFC et services de police locaux).

Une augmentation des incidents révèle un besoin continu de collecte, de gestion, d'échange et d'analyse d'information policière transfrontalière pour renforcer les capacités d'enquête et la connaissance de la situation maritime pour les organismes d'application de la loi.

Les capacités transfrontalières des agents du programme Shiprider, qui sont autorisés à appliquer la loi des deux côtés de la frontière, sont ce qui distingue Shiprider des autres programmes maritimes. Selon des documents et des entrevues au Canada et à l'étranger, aucun autre programme connu ne reproduit Shiprider, en raison de ses capacités transfrontalières. La criminalité transfrontalière exploite les points vulnérables créés par la topographie et les lacunes en matière d'application de la loi. En autorisant les agents canadiens et américains à appliquer la loi de part et d'autre de la frontière, l'USCG et la GRC ont établi un moyen novateur d'assurer la sécurité des deux côtés de la frontière tout en respectant la souveraineté de chaque pays.

Bien qu'il n'y ait aucun chevauchement des activités de Shiprider, un certain nombre de partenaires du Canada et des États-Unis complètent les activités du programme. Par exemple, lorsqu'on a demandé aux personnes interrogées quels programmes complétaient les activités de Shiprider, les plus cités à la Division E ont été l'ASFC et divers groupes maritimes de la Division E, et les plus souvent mentionnés à la Division O ont été l'Équipe de la sûreté maritime de la GRC et le CBP. L'effort de collaboration des équipes Shiprider avec leurs nombreux partenaires continue d'améliorer la sécurité maritime en favorisant les relations entre tous les groupes menant des opérations en milieu maritime. Shiprider continue de démontrer le besoin de lutter contre la criminalité transfrontalière, en particulier en l'absence de tout programme maritime comparable.

5.2 Harmonisation avec les résultats stratégiques du gouvernement fédéral et de la GRC

Shiprider appuie les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral axés sur l'objectif d'un « Canada sécuritaire et résilient » en préservant la sécurité du Canada et de ses citoyens par la prévention du crime, le maintien de l'ordre, la sécurité des frontières du pays et la mise en place de mesures d'urgence.

L'examen de documents clés a permis d'établir un lien entre la pertinence de Shiprider et le mandat de la GRC. Shiprider s'harmonise avec le résultat stratégique de la GRC « Réduction de l'activité criminelle qui touche les Canadiens » en appliquant les lois fédérales et en maintenant la sécurité des frontières entre les points d'entrée. Shiprider s'harmonise aussi avec le Plan stratégique de la Police fédérale 2014-2017^{Note de bas de page 20} en contribuant aux efforts en matière de renseignement et d'exécution de la loi visant les menaces les plus graves au pays comme à l'étranger.

En plus des priorités relatives à l'application de la loi, le Plan d'action PDF indiquait que ses initiatives, incluant Shiprider, avaient forgé entre le Canada et les États-Unis un nouveau partenariat à long terme axé sur la sécurité du périmètre entre les deux pays.^{Note de bas de page 21}

5.3 Exécution du programme

Le mandat de Shiprider a été décrit dans plusieurs documents de base du programme, comme l'accord-cadre entre le Canada et les États-Unis^{Note de bas de page 22} et le Plan d'action PDF.^{Note de bas de page 23} Le mandat décrit dans ces documents peut être résumé ainsi : « identifier, évaluer et intercepter conjointement les personnes et les organisations impliquées dans des activités criminelles transfrontalières grâce à la coordination de programmes et d'activités policières transfrontalières ». Le mandat était bien défini et compris par presque toutes les personnes interrogées (96 %) comme étant de « lutter contre la criminalité transfrontalière grâce à un partenariat entre le Canada et les États-Unis ».

Malgré le fait que le mandat était bien défini et compris, il n'était pas clair si Shiprider était exécuté comme prévu. Des documents de base^{Note de bas de page 24} indiquaient queShiprider serait exécuté comme une opération axée sur le renseignement. La majorité des personnes interrogées (69 %) ont déclaré que Shiprider était exécuté comme il était censé l'être en fonction du mandat. Cependant, le mandat ne définit pas la méthode d'exécution comme étant axée sur le renseignement. Par exemple, les personnes interrogées ont déclaré que Shiprider permettait de lutter contre la criminalité transfrontalière et améliorait le partenariat entre le Canada et les États-Unis. Cependant, les personnes interrogées (25 %) qui estimaient que Shiprider n'était pas exécuté comme prévu attribuaient cet écart au fait que le programme n'est pas axé sur le renseignement. En outre, un certain nombre de personnes interrogées ont indiqué que l'absence de production, de réception et d'échange de renseignement était un obstacle pour Shiprider.

Certains documents de base indiquaient que le résultat souhaité était que Shiprider soit axé sur le renseignement, cependant l'évaluation n'a pas permis de trouver suffisamment de preuve pour démontrer comment Shiprider progressait vers l'état désiré.

Les documents de base de Shiprider définissaient les rôles et les responsabilités de la GRC et de l'USCG, qui sont les autorités centrales responsables de coordonner la mise en œuvre et les opérations continues de Shiprider.

Les rôles et les responsabilités des membres réguliers de la GRC qui font partie des équipes Shiprider dans les divisions étaient définis dans les descriptions de travail de la GRC.^{Note de bas de page 25} Selon les descriptions de travail des postes de gendarme, de chef d'équipe et de superviseur, les rôles et les responsabilités les plus souvent cités incluaient :

• Effectuer des patrouilles;
• Fournir une aide opérationnelle;
• Recueillir et analyser du renseignement;
• Fournir des conseils sur les enquêtes.

Selon les documents de base, les rôles et les responsabilités de la DG appuyaient les opérations en fournissant des conseils et une supervision et en assurant la normalisation des politiques et des pratiques pour toutes les opérations de Shiprider. La DG servait de centre des politiques pour les opérations Shiprider et abordait des questions relatives aux lois, aux procédures, aux protocoles, aux formations et à la coordination stratégique avec les organismes partenaires.^{Note de bas de page 26} Le 1er avril 2015, la majeure partie de l'enveloppe de financement de Shiprider a été transférée aux divisions E et O, ce qui a entraîné un transfert de responsabilités.^{Note de bas de page 27} Toutefois, l'évaluation n'a pas permis de trouver des preuves indiquant la nature du changement des rôles et des responsabilités de la DG aux divisions.

La majorité des personnes interrogées ont indiqué que les rôles et les responsabilités étaient compris (détachement : 81 %; division : 71 %; DG : 75 %). Les personnes interrogées qui ont déclaré que les rôles et les responsabilités n'étaient pas bien compris ou n'étaient pas clairs ont attribué cette situation au manque de clarté ou de communication des objectifs et des priorités de Shiprider. Par exemple, les personnes interrogées ont expliqué qu'il était difficile de déterminer sur quelles activités se concentrer, c'est-à-dire les activités axées sur l'application de la loi ou les activités axées sur le renseignement.

Pour vérifier si les rôles et les responsabilités définis étaient mis en pratique (une indication de la compréhension des rôles et des responsabilités), un échantillon de rapports hebdomadaires des divisions E et O ont été examinés et comparés avec d'autres sources de données. Les types d'activités de Shiprider les plus souvent cités par les personnes interrogées, de même que les activités signalées dans les rapports hebdomadaires, concordaient généralement avec les activités définies dans les descriptions de travail de la GRC (Tableau 2). En se fondant sur cette comparaison, on a constaté que les patrouilles constituaient l'activité principale et demeuraient constantes, alors que les activités de collecte et d'analyse du renseignement étaient moins prévalentes. Les écarts entre les activités citées pourraient être le résultat de facteurs liés à l'emplacement géographique, comme il a déjà été mentionné dans le présent rapport, ce qui pourrait avoir influé sur la nature et la fréquence des activités réalisées à chaque endroit.

Pour que Shiprider soit exécuté d'une manière contribuant à empêcher les criminels d'exploiter la frontière canado-américaine, les rôles et les responsabilités devraient être définis et compris à tous les échelons du programme. Selon les éléments de preuve recueillis, les rôles et les responsabilités étaient variés, mais définis et généralement compris par le personnel de Shiprider.

Le Plan d'action PDF et d'autres documents^{Note de bas de page 28} indiquaient que le partenariat avec les États-Unis demeure une priorité pour le gouvernement du Canada, la GRC et les autres intervenants américains dans le cadre du programme Shiprider. Ce partenariat est essentiel, non seulement parce que les deux pays partagent une frontière, mais aussi parce que le Canada et les États-Unis sont des alliés et des partenaires économiques qui ont des intérêts dans la prévention de la criminalité transfrontalière dans leurs sociétés respectives.

En renforçant l'intégrité de la frontière par le déploiement d'opérations transfrontalières intégrées d'application de la loi, Shiprider démontre la fiabilité et l'engagement du partenariat en ce qui concerne les questions liées à la sécurité transfrontalière. Shiprider réunit des agents d'application de la loi canadiens et américains spécialement formés et désignés travaillant ensemble dans des équipes conjointes pour faire respecter la loi des deux côtés de la frontière. Il importe de noter que toutes les opérations sont menées à la discrétion et sous le contrôle d'agents d'application de la loi du pays « d'accueil » et sont appuyées par les agents d'application de la loi du pays « visiteur », conformément aux lois du pays d'accueil.^{Note de bas de page 29}

L'accord-cadre a fourni des détails supplémentaires sur les engagements associés au partenariat entre la GRC et l'USCG. Par exemple, l'exigence pour les agents de la GRC et de l'USCG d'obtenir la désignation transfrontalière est un élément clé de Shiprider. Depuis 2012, 97 agents de la GRC et 354 agents de l'USCG ont obtenu leur désignation d'agent maritime transfrontalier d'application de la loi. Pour pouvoir effectuer des patrouilles des deux côtés de la frontière, des agents de la GRC et de l'USCG désignés par les deux pays doivent être présents dans le navire, conformément aux principes directeurs énoncés dans l'accord-cadre. Cela permet aux agents d'assurer la sécurité des deux côtés de la frontière tout en respectant la souveraineté de chaque pays. Sans partenariat, cela serait impossible.

Le partenariat entre la GRC et l'USCG est essentiel à l'exécution des opérations de Shiprider, car les deux parties doivent être présentes durant les heures de patrouille. Par exemple, en 2016, selon des rapports statistiques des divisions, des présentations et des rapports hebdomadaires, environ 2 705 heures de patrouilles ont été effectuées dans le cadre du programme Shiprider.^{Note de bas de page 30} 'évaluation n'a pas permis de déterminer si les heures de patrouille étaient adéquates pour exécuter le programme.

Les personnes interrogées de la GRC et de l'USCG ont décrit leur relation comme étant positive et efficace. Ils ont aussi fait remarquer que Shiprider leur permettait de tirer parti des domaines d'expertise uniques de chacun.

Les leçons apprises des projets pilotes antérieurs de Shiprider ont donné une bonne compréhension des besoins pour mener à bien les opérations, y compris les ressources requises.^{Note de bas de page 31} Depuis 2012-2013, le nombre d'ETP de Shiprider a été systématiquement moins élevé que prévu (Figure 3). Au cours des années antérieures, le nombre réel d'ETP de Shiprider était relativement près du nombre prévu, mais l'écart est devenu plus grand à compter de 2015-2016.

Malgré le fait que le nombre d'ETP de Shiprider était systématiquement moins élevé que prévu, il n'a pas été possible de déterminer si un nombre plus élevé ou moins élevé d'ETP aurait eu des répercussions sur l'exécution du programme Shiprider. En outre, lorsqu'on a demandé aux personnes interrogées quels enjeux avaient eu des répercussions sur l'exécution du programme, plus de la moitié (53 %) ont indiqué que le manque de personnel présentait un défi pour les opérations.

Entre 2012-2013 et 2016-2017, le financement prévu des salaires était de 25,1 M$ et le financement prévu du fonctionnement et de l'entretien (F et E) était de 22,5 M$. Les dépenses salariales définitives durant la période de référence ont été de 13,71 M$, soit un écart de 11,39 M$. Les dépenses de F et E définitives ont été de 4,16 M$, soit un écart de 15,34 M$. Bien qu'il y ait eu une hausse graduelle des dépenses (salaires et F et E) pour Shiprider, les dépenses ont été moins élevées que prévu (Figure 4). Encore une fois, il n'a pas été possible de déterminer si un financement plus élevé ou moins élevé aurait eu des répercussions sur l'exécution du programme Shiprider.

Il convient de noter qu'en 2015-2016, la majorité de l'enveloppe de financement de Shiprider a été transférée de la DG aux divisions O et E. Par conséquent, les données réelles sur les salaires d'ETP n'ont pas été saisies pour la Division en 2015-2016, ce qui pourrait entraîner un écart.

5.4 Données sur le rendement

Comme il a été mentionné précédemment, après les recommandations du BVG, un CMR pour le Plan d'action PDF, incluant Shiprider, a été approuvé le 31 mars 2017. Cependant, la collecte de données de Shiprider ne devait pas avoir lieu avant avril 2018, c'est-à-dire en dehors de la période de référence de l'évaluation.^{Note de bas de page 33}

Bien que la collecte de donnée de Shiprider pour le CMR n'ait pas eu lieu durant la période de référence, certaines données sur le rendement ont été recueillies par les équipes Shiprider, comme le nombre d'heures de patrouille, les patrouilles, le nombre d'arraisonnements, etc. Presque toutes les personnes interrogées (95 %) ont indiqué que les données étaient consignées chaque jour ou chaque semaine dans des registres et des rapports ou dans le SIRP et PRIME. Toutefois, rien n'indique que cette information a été utilisée pour éclairer les processus de prise de décisions.

L'évaluation a permis de constater que la collecte de données ne mesurait pas l'exécution prévue et le résultat global de Shiprider. Il convient de noter que les indicateurs étaient très différents entre les divisions E et O. Par exemple, depuis 2015, la Division E recueille des données sur 10 indicateurs, alors que la Division O recueille des données sur 18 indicateurs, et tous ces indicateurs sont différents, à l'exception des heures de patrouille. Par contre, dans une même division, les indicateurs et la production de rapports sont uniformes. Par exemple, la Division E a recueilli les mêmes données sur le rendement, comme les arraisonnements, les avertissements et les arrestations, depuis 2015, et la Division O le fait depuis 2016.

Le défi le plus souvent cité concernant la collecte de données et la production de rapports était que les données recueillies ne mesuraient pas l'exécution du programme dans son ensemble. Cela correspond aux conclusions du BVG dans son rapport sur le Plan d'action Par-delà la frontière de l'automne 2016, qui indiquait qu'aucun indicateur n'avait été élaboré pour mesurer les résultats attendus du programme. Dans son rapport, le BVG a conclu que la GRC ne pouvait pas démontrer que l'application de la loi était plus efficace grâce à Shiprider. Le BVG a recommandé d'élaborer des indicateurs de rendement qui permettent de mesurer clairement les avantages en matière de sécurité offerts par Shiprider et de mesurer les résultats avec exactitude et fiabilité. En date du 31 mars 2017, le modèle logique et le CMR pour le Plan d'action PDF, incluant Shiprider, avaient été approuvés et la collecte de données devait commencer en avril 2018. Comme l'indiquent les constatations et les recommandations du BVG, les indicateurs de rendement de Shiprider et le manque de données sur le rendement continuent d'entraver la capacité de mesurer l'exécution de Shiprider.

6 Conclusions et recommandations

L'évaluation a révélé que Shiprider est toujours nécessaire, car il s'agit d'un programme unique et spécialisé dont le résultat attendu est d'empêcher les criminels d'exploiter la frontière canado-américaine pour commettre des crimes transnationaux. Le besoin dépend des emplacements géographiques, des volumes de trafic maritime et des activités criminelles connues. Shiprider est conforme aux priorités et aux résultats stratégiques de la GRC et du gouvernement fédéral, car il contribue à la sécurité du Canada et appuie la relation entre le Canada et les États-Unis.

Le partenariat entre la GRC et l'USCG est essentiel à l'exécution de Shiprider, car les deux parties doivent être présentes durant les patrouilles pour lutter contre la criminalité transfrontalière. En raison du manque de données, l'évaluation n'a pas permis de confirmer la force de la relation. Toutefois, la GRC et de l'USCG ont décrit leur relation comme étant positive et efficace. Ils ont aussi fait remarquer que Shiprider leur permettait de tirer parti des domaines d'expertise uniques de chacun.

L'évaluation n'a pas permis de déterminer si Shiprider était exécuté comme prévu. Malgré le fait que Shiprider a un mandat bien défini et compris, les documents et les entrevues ont indiqué que l'approche de prestation de Shiprider devrait être axée sur le renseignement. L'évaluation n'a pas permis de trouver suffisamment de preuves pour démontrer que Shiprider progressait vers cet état souhaité.

Le manque de données sur le rendement a limité la capacité de dresser un tableau complet du rendement, y compris de déterminer si les ressources étaient adéquates pour l'exécution de Shiprider. Cela correspond aux conclusions du BVG dans son rapport sur le Plan d'action Par-delà la frontière de l'automne 2016. L'incidence de Shiprider et sa contribution à la prévention de la criminalité transfrontalière n'étaient pas claires.

Shiprider est considéré à l'échelle internationale comme un modèle de pratique exemplaire pour la lutte contre la criminalité transfrontalière et l'établissement de partenariats solides. Afin de déterminer si Shiprider est exécuté avec succès, il est important d'élaborer des outils de mesure du rendement adéquats.

D'après les constatations de l'évaluation, on recommande au sous-commissaire à la Police fédérale ce qui suit :

1. Examiner et réviser l'approche de prestation de Shiprider pour s'assurer que le programme est exécuté comme prévu et conforme aux priorités actuelles de la Police fédérale.
2. Recueillir des données sur le rendement qui mesurent adéquatement les résultats généraux attendus de Shiprider et appuient la prise de décisions.

7 Réponse et plan d'action de la direction

7.1 Réponse de la direction

Les cadres supérieurs chargés de la mise en œuvre du programme Shiprider ont examiné l'évaluation et acceptent les conclusions et les recommandations proposées par les Services nationaux d'évaluation des programmes. Les conclusions du rapport serviront de catalyseur pour moderniser le programme actuel et l'aider à atteindre un niveau supérieur de maturité, en assurant sa conformité aux principales responsabilités et priorités de la Police fédérale de la GRC.

7.2 Plan d'action pour la DG – IF

Date de modification :

2019-03-12